國外金融消費者權益保護的做法及其對我國的經驗啟示

一、金融消費者的概述

1.金融消費者概念

在我國，“金融消費者”尚不是一個法律概念。2006 年正式施行的《商業銀行金融創新指引》首次使用了“金融消費者”的概念，， 即要“更好地滿足金融消費者和投資者日益增長的需求”，“充分維護金融消費者和投資者利益”；而2011 年3月發布的《關于銀行業金融機構免除部分服務收費的通知》中也強調要“積極維護金融消費者的知情權和選擇權”。由此可見，金融消費者應指的是出于非貿易、非職業或非商業經營的目的，不具備金融專業知識，在交易中處于弱勢地位，購買、使用金融產品或接受金融服務的主體。它可以看作是消費者的一種類型，是消費者概念在金融領域的延伸。在金融商品交易中，因金融商品和服務專業化、技術化的特性，面對由金融精英組成的金融產品和服務提供者，此時不僅是自然人，甚至法人或者其他組織都不一定具備專業知識，信息不對稱的弱勢地位顯而易見。因此，可以將個人、法人或其他組織都納入金融消費者概念，但限定為“不具備金融專業知識，在交易中處于弱勢地位”，由法院或專門的裁決機構進行認定，從而將投資銀行或其他專業投資機構排除在外，即“為了滿足個人或家庭成員的生活需要而從金融機構購得金融產品或服務的人”。

2.金融消費者特征

隨著金融技術不斷發展、金融創新和金融自由化不斷加深，使得金融消費者與其他領域的消費者相比，有其特性： 一是盈利性的需求，追求收益的最大化。金融消費者希望通過購買金融產品獲得資本回報，并且盡可能的追求回報率最大化。二是多元化、個性化的需求，收入層次不同、消費動機不同，還有不少金融消費者希望金融機構提供一攬子理財服務。三是風險防范能力低，對風險比較敏感。金融產品和服務具有較高的專業技術性，而金融消費者缺乏相關專業知識，這使得金融消費者無法有效預估投資風險，也無法通過感官直接評價服務質量，基于安全性的需求，他們渴望金融機構提供流動性強、安全性好的產品與透明可靠、方便靈活的服務，以避免盲目投資，降低風險。 四是弱勢地位更加突出。在金融服務活動中，經營者都具有雄厚的資金實力，大多數為集團化的大型金融壟斷企業，金融機構一直處于強勢地位，消費者在購買金融產品和服務時只能接受而無法修改由其單方其制定的格式條款，另外，金融消費者必須向金融機構提供詳細的個人信息，這使得消費者能否享受金融服務的決定權掌控在金融機構手中。

3.金融消費者保護的重要意義

在后經濟危機時代背景下，只關注金融機構的利益訴求而忽視對消費者利益的切實保護，勢必影響金融體系乃至整個社會的穩定性，因而保護金融消費者權益具有十分重要的意義，主要表現在如下幾個方面：

（1）金融消費者地位提高的有效保障。這不僅能更好地防止金融消費者權益不受侵害，也是一種尊重人權、體現公平正義的表現。對于金融消費者而言，其弱勢地位非常明顯：一方面金融企業實力強大，在很多時候、很多地方甚至處于壟斷地位；另一方面，消費者金融知識欠缺，面對層出不窮的金融創新產品知之甚少，缺乏準確判斷風險理性消費的能力。面對實力強大的金融機構和金融產品較高的專業壁壘，金融消費者在交易中往往處于不平等的地位，因此必須提高認識，著眼于消費者與經營者實質交易地位“不平等”，通過公權力“扶弱抑強”，達到對實質正義的追求，切實保護金融消費者。

（2）金融市場發展的內在要求。金融是現代經濟的核心，而金融市場的發展離不開金融消費者的積極參與。一直以來，金融機構尤為注重運行的經濟效益，對金融消費者權益的保護重視不夠，消費者因自身處于弱勢地位，保護途徑和自我保護措施有限。保護金融消費者的合法權益，有利于維護市場秩序、保障金融改革開放深化、促進金融市場健康發展，能夠使金融市場處于和諧、健康、穩定并有法可依的環境之中。事實證明，金融機構在謀求自身利益最大化的同時，兼顧金融消費者的利益，是確保自身乃至整個行業處于健康、理性發展軌道的一個重要條件，而整個金融市場的穩定發展事關經濟金融安全的大局。因此金融消費者保護對于提高整個金融市場運行的效率有著不容忽視的積極意義。

（3）人民銀行履職的客觀要求。《人民銀行法》將維護金融穩定作為央行的三大職責之一，金融穩定從某種意義上講也是金融市場的穩定，而保護金融消費者權益，能減少金融市場的糾紛，維護金融消費者的信心，促進金融市場的發展和繁榮。金融消費者權益保護工作涉及面廣，影響力大，對于人民銀行來說，逐步探索和推進對金融消費者權益保護，有利于人民銀行履職，對外能規范金融機構經營行為，對內能促進職能部門加強管理。保護金融消費者是一項民生工程，突出“以人為本”的工作理念，人民銀行通過對自身職責范圍內的工作梳理，并關注、監測和分析銀行業、證券業和保險業三個行業金融消費者的權益保護問題，能提高金融消費者權益保護的針對性和效率性，維護廣大金融消費者的合法權益，切實達到全面履行金融穩定職責的目的，也能進一步提升人民銀行在社會上的影響力、服務面和美譽度。人民銀行在維護金融消費者權益方面責無旁貸。

二、現狀分析及經驗啟示

1.我國金融消費者保護現狀分析

金融危機后，加強對金融消費者權益的保護已是大勢所趨，但是我國對金融消費者權益保護的現狀卻不容樂觀。主要表現有：一是相關法律法規不健全。我國金融消費者保護的法律體系，主要包括《消費者權益保護法》、《民法通則》、《合同法》、《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》、《保險法》、《證券法》等法律，《儲蓄管理條例》、《外匯管理條例》等行政法規，以及中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會發布的大量行政規章和規章性文件。但是，我國沒有金融消費者保護的基本立法，針對性和適用性都不強；保護金融消費者的法律法規主要是金融宏觀調控部門和監管機構的行政規章或其他規范性文件，法律效力層次較低，保護的目標并不明確，操作性不強。二是監督管理不到位。當前，我國對金融消費者具有保護職責的機構主要是消費者協會和金融監管機構。由于各種原因，消費者協會對金融消費者無法起到實質性的保護。我國金融監管體制采取的是“一行三會”，即中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會的分業監管模式，沒有專門的金融消費者保護機構。三是金融消費保護意識不強。目前，由于我國金融機構信息披露水平不高，又存在對金融產品的解釋和風險提示存在不足的現象；加之金融消費者缺乏專業知識，無法合理地評估自身的投資經驗和風險承受能力，過分地相信產品宣傳，從而導致維權意識還不強。四是糾紛處理機制不完善。金融機構往往從自身角度出發，追求利益最大化，忽視保護金融消費者權益的重要性。現有監管制度也沒有建立對金融消費者專門的投訴渠道和保護機制。

2.完善我國金融消費者保護建議

（1）健全金融消費者保護的法律體系。如美國金融消奏者保護法律體手主要由《消費者信貨保護法》構成，其中包含了五個子法，分別是《誠實借貸法》、《公平信用報告法》、《平等機會信用法》、《公平債務催收法》以及《電子資金轉移法》。上述法律從金融消奏者知惰權、平等權、隱私權以及公平交易權等方面予以專門規定，并結合丁同時期的法律修改和立法補充，使之不斷地充實完善。在1999年《金融服務現代化法》放松管制的同時，增加了大量關于隱私權、ATM服務社區再投資、保險營銷中的消費者保護等方面的條款；針對次貸危機金融監管體系所暴露出來的缺陷，美國在提出改革金融監營體系方案的背景下，又出臺了包括《2009信用卡法案》在內的一系列法律，并通過了《金融消費者保護署法案》，進一步完善金融消費者保護的立法體系。而我國現行的專門性金融法律法規對金融消費者保護只作原則規定，消費者權益保護的目標不明確，操作性不強。如《銀行業監督管理法》第3 章對銀行業監管機構的職責作了系統規定，卻沒有明確“為消費者提供適當保護”，更沒有一個條文涉及到金融消費者保護。在分業經營分業監管的模式下，中國人民銀行、銀監會、保監會、證監會等監管機構制定的規章制度數量眾多，在客觀上造成重復與矛盾，容易影響到人們對金融消費者概念和范圍的正確認識，從而阻礙了金融消費者保護之立法宗旨的實現。因此，健全我國金融消費者保護的法律體系，應當從以下方面著手：一是制定專門法律法規。明確立法目的和保護目標，制定專門性法律法規，增加金融消費者保護的深度和廣度，保護金融消費者的合法權益，從而保障金融市場的健康發展。二是修改和協調各行業法律法規。提高立法的層次，在現有法律法規中去除矛盾重復的規定，協調各行業法律法規的沖突，使其由分散的單行規定組合成一個完整的法律體系。

（2）設立金融消費者保護的專門機構。目前，我國尚無監管機構明確承擔和履行金融消費者保護職責，主要由消費者協會和金融監管機構內部糾紛解決機制承擔，由于缺乏專業知識或透明度而無法進行有效保護。我國可以借鑒美國的經驗，我國可在中央銀行內部機構中增設金融朋務管理局，專門負貴對金融消費者的保護和金融維權知識的宣傳教育工作。該機構職能主要是溝通政府、金融機構和金融消費者；代表消費者權益參與相關政策的制定；接受金融消費者投訴，以行政處理的方式中立地解決糾紛；如果進入訴訟程序，則為金融消奏者提供相關的信息和公益支持，幫助其完成訴訟。之所以在中央銀行內下設該機構而非建立獨立機構、或者在“三會”中分設，主要基干以下考慮，一方面央行是金融業的宏觀管理部門，負有“協調解決金融運行中的重大問題、促進金融業協調健康發展”的法定職責，而金融消費者保護是金融業協調發展的重要一環，因此由央行履行保護職貴更能從宏觀全局的角度維護好金融消費者的權益，進而維護金融體系的和諧穩定；另一方面，我國央行在大多數領域不直接監管金融機構，不存在“三會”所面臨的在促進金融機構發展與金融消費者保護之間的角色沖突。且在現實中，金融消奏者權益的行為大多發生在基層，而我國央行分支機構覆蓋全國所有地市及絕大部分縣市.在機構和人員方面有較明顯憂勢.確保保護的及時有效。

（3）搭建金融消費者教育平臺。金融消費者維權效果在很大程度上取決于消費者的自我保護意識，很多消費者往往因害怕麻煩或者害怕承擔訴訟鳳險而放棄維權，這反而縱容了金融機構的侵權行為。國外的實踐表明，金融消費者教育是實現金融消費者權益保護的重要途徑。因此，應把金融消費者教育活動作為構建我國金融消費者保護體系的重要組成部分，形成一個由金融機構、行業協會組織、金融消費者保護機構、監管機構共同參與的鄉層次的教育網絡，向公眾傳播宣傳金融基本知識和技術，開展金融消費者教育的普及和推廣工作，使消費者樹立合理的金融消費理念，提高其維權意識。特別是監管機構和銀行業協會要與金融消費者保護機構加強溝通，努力推進全社會對金融產品和服務的正確認識。同時，金融消費者自身應加強相關的金融專業知識的學習，提高對金融產品和朋務、金融風險的識別能力，恢復交易的“平衡”狀態；在交易后應保留相關的交易證據，掌握維權的各種途徑和程序，增強自我保護的能力。加強金融教育和認知，提高金融消費者的自身素質和信用意識，能幫助他們了解金融風險和產品，根據自己狀況做出合理的決策。對消費者主動開展多種形式的金融知識普及教育，搭建金融消費者教育平臺，增強消費者風險意識和防范風險的能力，維護金融體系的穩定。因此，要在政府推動的基礎上，動員消費者組織、金融機構、行業自律組織、新聞媒體等在內的社會力量，通過學校金融教育、金融普及教育、培訓項目評估和金融素質水平測試等方式開展金融教育。其實，金融消費者的教育過程本身就是金融市場建設和完善的過程。