高校去行政化的路徑探析

摘 要：高等教育行政化傾向影響了我國高等教育事業的健康發展。高校去行政化在政府層面需要政府遵循教育規律，轉變管理模式，加強法規制度建設；在高校內部層面需要高校樹立專家教授治學的理念，實現行政管理人員專職化，規范行政權利運行程序。

關鍵詞：高校；去行政化；路徑

隨著我國高等教育事業的發展和高等教育體制改革的深入推進，原有高等教育體制的缺陷日益明顯。其中，高等教育行政化傾向日益成為影響我國高等教育事業發展和阻礙我國高等教育體制改革的羈絆。弄清高校行政化的內涵、表現、原因及弊端，對如何去除高校行政化有重要意義。本文擬從政府層面和高校內部層面尋求高校去行政化的路徑。

一、高校行政化的內涵、表現、原因及弊端

高校行政化是我國現階段高校管理過程中出現的一種現象，它主要指高校在某些方面出現與政府機關有著大體相同的屬性。高校行政化有其歷史根源與社會基礎，它阻礙了我國高等教育學術本位的回歸，影響了我國高等教育事業的健康發展。

1.高校行政化的內涵及表現

高校行政化主要是指高等學校在組織屬性、機構設置、管理體制、運行模式上與行政機關有著大體相同的屬性。具體表現為：在外部環境上，政府對高校的管理越來越深入細微，高校對政府的依賴程度越來越深，成為接受政府管理、執行政府決策的辦事機構，高校的獨立性和自主性越來越差。在內部管理上，高校采取與政府機關相同的管理體制，按照行政體制的結構來設置學校的職能部門，按照行政體制的運行模式主要靠行政命令來實現學校的日常運行。行政機構成為學校主導部門，控制和分配學校內部資源。學術權力屈從于行政權力，居于大學非中心位子。

2.高校行政化的原因

高校行政化傾向有著深厚的歷史根源和社會基礎。首先，官本位思想根深蒂固。受幾千年封建傳統思想影響，學而優則仕、以官為本、以官為貴的思想在短時間內不可能完全消除。在很大一部分高校教師看來，能在高校的職能部門謀個一官半職，是成功和身份的一種象征。其次，中國高等教育受蘇聯以及計劃經濟的影響，政府對高校實行全面管理，事無巨細地將一切都納入計劃管理，對高等教育的規律和高校的自主權認識不足。再次，我國高校是由政府出資興建的，政府提供了財政支持，當然不能放棄對高校的管控。從建國初開始高校就設立了行政級別，列為政府機構之一，高校的校長一般由政府部門直接任命。

3.高校行政化的弊端

高校行政化導致了我國高校接受政府行政管理的統一模式，按統一標準建設發展，高校淡化了學術氛圍，官僚主義風氣盛行，缺乏創新性和特色發展，高校成為培養統一標準“人才”的工廠，嚴重影響我國高等教育事業的健康發展。近年來，高校如何“去行政化”已經成為熱點問題?！陡叩冉逃ā?第十一條明確規定：“高校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理?！薄秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010 -2020年）》也明確提出政校分開，管辦分離，探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式。

二、高校去行政化的路徑選擇

高校去行政化離不開政府和高校的共同作為。政府要轉變職能，重新定位與高校的關系，從管制到監管，推進政校分開，管辦分離，落實和擴大高校辦學自主權，為高校去行政化提供法律依據與外部環境。高校內部要樹立專家教授治學理念，保障學術自由，促進行政管理人員專職化，規范行政權力運行程序，提高行政管理水平，實現學術權力與行政權力相互協調，良性互動，共同促進高校健康發展。

1.政府層面：從管制到監管

高校去行政化，首要旨意是正確定位高校與政府和行政主管部門之間的關系。我國現行的教育行政管理模式是導致高校行政化的主要原因，實現高校去行政化，關鍵是轉變政府職能，尊重教育規律，賦予大學合理的、充分的自主權，變直接管理為間接監管，完善各項法律制度，科學界定政府和高校職能。

（1）遵循教育規律。一方面，高校不同于政府機關，它是一個特殊的組織，有其獨特的價值與使命，其核心價值是學術至上，崇尚自由與平等，信奉真理，追求學問。因其自身的特殊性，決定了高校有其自身的發展規律。因此，政府不能依靠簡單的行政命令直接干預高等教育，將行政的觸角延生到高校的內部事務，將高校作為政府的內部機構來管理。政府要明晰對大學的管理權限和模式，轉變過去那種全面干預的管理模式，制定運行規則、規范法規制度，變管理為服務，樹立以人為本的管理理念。另一方面，高等教育事業具有公益性質，它承擔著培養高級專門人才、發展科學技術文化、促進社會主義現代化建設的重大任務。因此，政府對高校又不能放任不管，任其發展。政府要不斷深化教育改革，轉變教育觀念，遵循教育規律，賦予大學合理的、充分的自主權，保持大學相對獨立性和自由度的同時，又要保證高等教育沿著正確的方向發展，為社會主義建設事業服務。

（2）轉變政府管理模式。高等教育公益性質決定了高校必須接受政府的管理，政府對高校進行正確的管理才能保證高校不脫離社會主義教育方針，實現發展高等教育的國家利益，為社會主義培養高素質人才。高校去行政化就是要將政府對高等教育的直接事無巨細的管理轉變為間接統籌全局的管理，也可以說從微觀管理到宏觀管理的政府職能轉型。通過轉變政府職能，重新確立高校的辦學自主權和獨立法人身份，自主辦學，依法治校，回歸大學本位。政府對高校的管理主要是制定高等教育發展規劃、進行宏觀調控，提出指導建議等，不應干涉高校內部事務，如學科建設、招生就業等，避免用行政的手段和思維來解決學術和教育問題，減少直到去除行政因素對學術和教育的負面影響。注重科學管理，提倡專業行政，注重管理者素質提升。正如學者所云：“學術的獨立自由，不僅使學術成為學術，而且使政治成為政治?！?/p>

（3）加強法規制度建設。高校去行政化的主旨要義在于規范行政權力，尤其是政府的權限以及權力實施過程中的程序規范化問題，防止政府的行政權力濫用以及在高校內部的衍生。這就必須從法律和制度設計的層面建立行政權力的執行監督約束機制，將高校的行政權力和學術權力之間的關系上升到立法和規章制度層面并給予清晰的界定。政府要根據高校實際通過建立監督約束機制，以法律為基礎，用制度指導高校工作，以制度約束高校和政府本身的行為，使高校能夠在相對獨立的環境中依法治校、依法管理，從而促進高校的持續健康發展?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010 -2020年）》明確提出：“探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式?！边@為高校去行政化改革指明了方向，那就是協調政府和高校的關系，從全面管制轉變為依靠法規制度的監管和服務上來，找準位、定好位，處理好政府與高校的關系。作為政府要收放結合，強化制度建設，為高校的健康發展提供制度土壤，確立高校辦學的主體性地位、辦學自主權，確定政府的監管和服務角色。

2.高校內部層面：實現專家教授治學與管理人員專職化

去行政化對于高校內部來說，不是要徹底消除學校內部的行政管理，而是要按照教育規律進行科學管理，樹立行政管理為教學科研服務的意識，完善內部治理結構，處理好管理權與學術權的關系，通過有效的行政管理，確保高校的教學、科研、服務社會等中心工作順暢地進行，保證專家治教、學術自由，使大學回歸教育學術本位。

（1）樹立專家教授治學的理念。學術自由與學術民主是大學的本質屬性與核心價值，是大學區別于其他組織機構的重要特征，是現代大學立基的根本和傳統，而專家教授治學是學術自由和學術民主的有效保障。因此，樹立專家教授治學的理念是高校去行政化的首要理念。但在目前高校行政化的大環境下，學術委員會的教授專家治學功能沒有得到充分發揮。在科研和學科建設資源配置上，許多高校的慣常做法是行政配置起主導作用，幾乎完全代替了學術配置，行政領導幾乎掌握了學校的全部學術與公共資源，而沒有行政級別的教授和普通教師只是被配置的對象，在學術資源配置上沒有話語權，從而使學術資源得不到優化配置，影響了學校的整體發展。因此，高校成立學術委員會，使學術委員會成為學校的核心機構，賦予其學術資源配置權，發揮其在學科建設、學術評價、學術發展、課程設置、人才培養等一系列重要事項上的決策功能，讓專家學者參與其中，建言獻策，充分行使學術權力，才能調動專家教授的積極性。同時，建立和完善學術委員會的議事和決策程序，保證專家教授能夠便捷地行使學術權力，實現真正的專家教授治學。

（2）實現行政管理人員專職化。高校行政管理是一門專業學科，需要專業人才來從事、研究和發展。高校行政管理人員也需要具有專業管理知識、懂得科學管理，愿意獻身高校行政管理事業。長期以來，我國高校行政管理人員一般情況下都是“雙肩挑”人員，這類人員從專業學術上造詣高深的人才中選拔出來，既從事教學科研又從事行政管理。誠然，雙肩挑人員學術水平高，專業知識好，具有高學位、高職稱，在廣大師生中具有較高的威望。但不可否認，這些人中的大多數缺乏專業的管理知識，往往憑工作經驗和工作熱情進行管理，同時因其時間和精力有限，往往疲于應付，在管理工作上的時間性、連續性、調理性、效率等方面大打折扣。實現高校行政管理人員的專職化是彌補這一缺陷的有效途徑。高校行政管理人員專職化是讓一部分人從教學科研崗位上解放出來，以學校行政管理為主要工作內容，不斷學習教育管理、教育經濟、教育心理等專業技能，逐漸成長為一個廉潔自律、善于管理，能夠激發高校發展活力的高度專業化的行政管理人員。高校行政管理人員專職化有利于高校管理干部一心一意地考慮學校的管理與發展，提高管理水平，提高服務質量，為高校的教學、科研提供良好的環境，也可以相應地減少黨政機關領導干部的數量，形成高效的管理隊伍，為今后學校實行職員制、落實真正的聘任制和任職考核打下基礎。同時，還可以形成一支相對穩定的、具有一定專業技術知識、又善于管理的行政管理干部隊伍。通過實行行政管理人員專職化，也解決了高校行政權力與學術權力不分的問題，各司其職，各負其責，為高校去行政化打下堅實基礎。

（3）規范行政權利運行程序。高校是一個相對獨立的帶有公益性的組織，如果不嚴格按照程序行使，極易出現權力行使依據繁雜、師生員工查詢困難、崗位職責不清、推諉扯皮現象發生、辦事難、耗時長、引發師生不滿、權力封閉運行、制約手段落后等現象發生，也容易出現“行政權力部門化、部門權力個人化、個人權力利益化”等現象。《高等教育法》 第十一條明確規定：“高校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理?！边@就要求各高校要以教育法為依據，調整行政管理工作的思路，制定和完善內部規章制度，采取積極應對措施，把本校行政管理工作進一步導入規范化軌道，依法制定校規校紀，做到校規校紀的制定主體、制定內容、制定程序合法，嚴格高校行政管理程序，實現行政管理程序公開，堅持民主治學制度，促進高校內部管理工作的法治化規范化進程。另外，高校應通過規章制度合理界定專職行政管理人員的角色和職責，依靠制度對行政人員嚴格管理，規范他們的行政行為，促使專職行政管理人員進行正確定位，熟悉行政管理程序，按規章制度規范行政，保證行政人員和行政權力更好地為學術服務，為師生服務。

總之，高校去行政化，既不是指政府與教育主管部門的全面徹底退出，放任高等教育自行發展不管不問，也不是高校內部撤銷行政管理設置，使高校重新回到中世紀的“象牙塔”，而是以對現代大學的科學定位和遵循高等教育規律為基礎，變政府的直接管理為間接管理、由微觀管理轉為宏觀調控，變高校內部行政權力壓制學術權力為行政權力與學術權力相互制衡相互促進，賦予高校充分的辦學自主權，促進大學主體性的發育和塑造，實現大學應有功能的回歸。

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