城市社會服務管理中的社區協作模式初探

自從黨的十七大報告提出要健全“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局之后，“社會協同”與“公眾參與”就成為創新社會管理的一項重要內容。社會協同，是指發揮人民團體、基層自治組織、各類社會組織和企事業單位的協同作用，推進社會管理的規范化、專業化、社會化和法制化；“公眾參與”是指廣泛動員和組織群眾依法有序參與社會管理，培養公民意識，履行公民義務，實現自我管理、自我服務，自我發展[1]。

隨著社會的發展，城市管理越來越復雜，其中的難點不再是技術和硬件設備，而是如何變革城市管理體制，改變城市公共服務格局， 在不增加管理成本的同時，以適當的方式加強社區協同，擴大公眾參與度。北京市朝陽區近年來在探索城市社會網格化管理的過程中，重視發揮社會協同的作用，成效明顯，值得借鑒。

朝陽區轄區面積470.8平方公里，實有人口400多萬，是北京市面積最大、人口最多的城區。2005年7月，朝陽區借鑒東城區經驗（2004年，北京市東城區開始探索建立網格化城市管理系統，取得了初步成效；2005年，國家建設部和北京市委市政府分別下發文件，在全國、全市推廣東城區經驗），開始建設網格化城市管理系統。2010年7月，北京市委、市政府召開全市社會服務管理創新推進大會，印發《北京市社會服務管理創新行動方案》，推出40項創新措施，其中包括確定在東城、朝陽、順義開展以網格化為重點的社會服務管理創新綜合試點工作。

朝陽區作為試點區之一，在總結網格化城市管理工作的基礎上，開始構建“全模式”社會服務管理系統。該管理系統運用現代信息技術，力求通過建立數字化、精細化、高效化和系統化的社會服務管理體系，實現社會服務管理的“全方位”和“全覆蓋”。經過四年多的發展，這一系統逐步成熟。在這一體系中，全區被劃分為200多個網格，實行網格管理責任制。網格管理的業務內容包括應急管理、城市管理、綜治維穩、安全生產、社會事業、服務保障等11大模塊，共分為121大類、590小類，3537細類，基本上涵蓋了社會服務管理領域的各個方面。目前，朝陽的全模式社會服務管理系統已經得到國際國內認可，并在國內得到大力推廣。

在全模式社會服務管理體系中，社區協同治理發揮了重大作用，并形成了三種主要模式。

一、政府主導、社區配合模式

所謂政府主導、社區配合，是指由政府制定相關政策，督促指導社區工作，社區配合政府進行網格化服務管理。這種模式以小關街道、雙井街道為代表。

小關街道為了落實網格化服務管理各項工作，采取了兩種有效方法：一是由街道制訂《社區網格工作評價獎勵辦法》，將社區劃分為不同類型，每季度對各類社區網格化服務管理的情況進行綜合評比，根據評比結果分別給予不同額度的獎勵，并公示評比結果，以此督促各社區把工作落到實處；二是派城管隊員到社區掛職，將街道城管隊員下沉到社區，擔任社區環境管理委員會副主任，一方面指導督促社區網格化工作，另一方面通過“領著社區干——跟著社區干——放手讓社區干”這一過程，最終形成“政府主導，社區自治”的局面。

雙井街道將物業管理作為網格化管理的重要抓手，由街道職能部門牽頭，成立了物業協會，將轄區12個社區57個物業單位納入網格化管理系統。為規范物業公司的管理，街道建立了例會制度，規定每月定期召開由辦事處領導、城管隊、城建科等相關科室及物業公司負責人參加的例會，通報當月各物業公司履職情況、排名等，布置下一階段各單位的主要任務及注意事項，督促各單位落實管理責任。與此同時，雙井街道將安全生產工作同領導和機關科室包社區結合起來，制定了完善的安全生產包片管理辦法，各處級領導定期參加安全生產會，定期帶隊檢查，制訂詳細的科室安全生產職責分工方案，并督促社區建立社區安全生產組織機構，由社區居委會主任擔任本社區安全生產工作第一責任人；各社區設一名專職安全員，負責組織社區安全生產檢查和隱患整改工作，邀請各社區和諧促進員為本社區安全生產義務監督員，通過政府分解監管責任，企業落實主體責任，社區落實檢查責任，形成了完備的安全生產責任分工體系。

二、政府指導、社區主體模式

這種模式以香河園街道和建外街道為典型代表。

香河園街道將全模式系統中除主要道路以外的所有環境維護、管理工作全部移交社區，由社區協調社會各方履行城市環境維護主體責任，由以往全部由街道主管轉變為街道負指導責任，社區負主體責任。具體做法有兩點：

一是完善社區自治規章制度，建立了街道、社區的網格管理良性對接機制和社區自治相關制度。將原來的社區居委會環境主任對接網格辦工作擴展為全模式社會服務管理工作與居委會各主任的全方位對接，如安全生產、應急管理問題對接治保主任，環境和食品安全問題對接環境主任，娛樂場所問題對接文體主任，社會保障問題對接福利主任等，切實完善了組織體系建設；主導制訂了《香河園街道社會單位“門前三包”管理辦法》和《社區城市管理協會章程》，明確了社區城市管理協會各委員單位的責任與義務。尤其在“門前三包”管理方面，指導各社區建立《社區單位“門前三包”管理臺帳》、《社區“門前三包”單位聯系網絡圖》、《社區社會單位“門前三包”檢查記錄》、《社區社會單位會議記錄》等制度，推進社區自治科學化、規范化。

二是切實發揮社區自治組織——城市管理協會的作用，由社區主任牽頭，落實城市管理協會的協管責任，規定各社區“門前三包”責任單位的宣傳教育、督促檢查、糾正指導均由社區城市管理協會負責，體現了城市管理的群眾參與性。

建外街道在社區協同方面積累了一整套方法。該街道永安里東社區在廣泛動員社會力量參與社區管理方面采取了四項措施：

一是在每一棟商務樓宇中設立1名樓長，由物業公司選派人員擔任，由建外街道每月給予200元的勞務補償。

二是成立了40人左右的社區網格員隊伍，依然由物業人員組成，作為全模式系統的輔助力量。

三是每個“門前三包”單位設立一名負責人，形成了350余人的單位“門前三包”專管員隊伍。

四是成立了由城管、居委會、物業公司、社會單位人員等共同組成的社區環境治理委員會，并組建了由12人組成的環境整治巡邏隊，每天在轄區內巡視，督查和及時處理網格內發生的案件。

三、社區居民自治模式

這種工作模式以高碑店鄉興隆家園社區為代表。

高碑店鄉興隆家園社區面積0.6平方公里，轄區內共有11家企事業單位和76家商業門面房，人員密度較大。在做好“門前三包”工作方面，社區充分發揮居民自治作用：

一是推行分區管理模式，把整個社區劃分為三個分區，成立分區管理委員會，由社區黨支部書記或居民任分區會長、副會長。

二是搭建社會組織平臺，增進社會組織與居民的良性互動，其中最著名的當屬“律百和”志愿調解團。該志愿調解團由興隆家園社區自有的律師人才以及有志于服務社區的律師們組成。自2010年成立以來，“律百和”為居民免費提供法律咨詢，開展法制講座，參與人民調解等各項法律服務，成為社區居民自我管理和服務最閃亮的一筆。

三是成立了心連心社會組織聯合會，將居民自發形成的社會組織按照功能劃分為五個分部：分區平安部、為民服務部、文化創新部、志愿培訓部和企業聯盟部，將社區原有的零散社會組織結合為有機整體，合理分工，各分部通過開展各種公益活動，在提供服務項目的同時，推進居民自治，充實和延伸了社區服務力量。

四、分析和建議

城市社區網格化管理，不僅是高科技在城市管理過程中的運用，更是一種理念的變革，包括從被動服務到主動服務，從單一服務到全方位服務，從注重物的管理到注重以人為本，其根本目的是為了及時解決各種城市管理問題，為居民提供優質的、無縫隙的服務。而這光靠政府部門的力量是遠遠不夠的。

就目前朝陽區的情況來看， 區城管監督指揮中心下轄35個監督分隊，監督員數量為1500余名。以不到2000人的城管監督隊伍，要為全區四百萬人提供優質服務，其難度可想而知。如果增加投入，聘請更多的監督管理人員，不僅增加政府開支，也加大了隊伍本身管理的難度。因此，只有依靠社區自治，發揮多元社會主體的力量，才能提高公眾參與的積極性，彌補政府人力物力的不足。

目前，朝陽區參與社區治理的社會主體主要有街道辦事處、社區黨組織、居民委員會、社區居委會、業主委員會、物業管理公司、社區企事業單位、公益性社會組織（包括志愿者組織、民辦非企業）、各類市容環境維護主體以及居民個人，這些都是不可忽視的力量。

在上述三種模式中，政府主導、社區配合模式是傳統城市管理的延續，有一定效果，但政府管得太多，與“大社會，小政府”的發展方向相背離；政府指導、社區主體模式是目前城市社會管理中比較常見的模式，但居委會人手有限，負擔過重，且居民是在居委會的動員下參與社會協作，其積極性、主動性尚難充分發揮；政府和社區支持下的居民自治模式最能得到居民的認同，這種模式不僅能最大限度地節約人力物力，而且能充分發揮居民個人的作用，體現居民的社會價值，因此，這種居民自治模式應該成為城市社會網格化服務管理中社區協作的主要模式，且應該進一步加強和完善，以擴大社會效應，取得更好的效果。

（一）正確發揮社區居委會的作用

在現代城市社會治理中，社區居民的參與大致分為社區居委會主導的動員式參與、公眾自發式的參與以及居民與居委會合作式的參與三種。其中，社區動員式參與獲得的支持較多，但由于參與者處于被動地位，對于真正提高社區管理的成效和水平作用有限。自發式的社區參與自主性最強，但由于參與過程受到資源限制，參與過程往往面臨合法性和持續性的問題。而合作式參與則能夠協調自主參與和動員參與的利與弊[2]。在合作式參與過程中，居委會起著舉足輕重的作用，這種作用不再是動員、督促，而是設定社區管理目標，引導公眾自發參與，并在其中起指導性的作用。居委會在引導的過程中，要確保公眾對社區管理事務有廣泛的知情權，適時制定公眾參與的有關制度，條件具備時還可制訂獎勵措施，激發公眾參與熱情。在這一點上，高碑店興隆家園社區居委會的做法值得借鑒。

（二）培育和發展社區社會組織

社區社會組織是社區組織體系的重要細胞，是社區治理與服務的重要主體，在維護社區環境、表達與維護社區公民權益等公共事務的處理方面具有政府、居委會和市場主體所不具備的成本與效率優勢。培育和發展社區社會組織，引導社會組織提供服務，以彌補政府公共服務之不足，是現代城市治理的重要內容。

發展社區社會組織，首先要營造社區社會組織健康發展的有利環境，其次要鼓勵社區社會組織參與公共服務管理，如香河園街道的社區城市管理協會、高碑店興隆社區的“律百和”志愿調解團等等。在這一點上，政府和社區居委會同樣要發揮好引導和指導作用，使社會組織的參與有序、有效、可持續。

（三）健全競爭機制，實現公共服務主體多元化

目前，城市為市民所提供的管理服務往往都是壟斷性的，如垃圾的清掃、小廣告的治理、違章建筑的拆除、園林的綠化等等。隨著社會的進一步發展，打破公共服務壟斷，鼓勵競爭，將是城市治理的一個發展趨勢。引入競爭機制，增加政府向社會組織或企業購買公共服務，增加居民選擇權，不僅可以降低公共服務的成本，而且可以減輕政府和社區的監管壓力，提高服務效率。

（四）建立政府與各社會主體之間的良性互動機制

協同治理理論在強調治理主體多元化的同時，同樣強調多元治理主體之間的協同性。多元治理的特征包括：治理主體的多元化；主體間責任界限的模糊性；主體間權力的互相依賴性和互動性；自主自治的網絡體系的建立。可見，社區治理是多主體分工合作的共治過程[3]。在這一過程中，需要建立政府、社區以及社會單位、居民個人之間協商對話、相互合作的有效溝通機制。在這一機制中，政府應加強對社區的指導，包括政策解釋、整體目標和規劃的制訂、業務指導和監督等等，以增強社區協同的科學性和規范化。同樣地，社區也應重視對政府政策的響應和配合，以避免公共服務和管理的碎片化，保證共同治理目標的實現。

十八屆三中全會決定指出，要“改進社會治理方式，堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。目前，城市社會治理正在發生一些值得注意的重要變化，如：社會治理的主體正在由單一主體向多主體、多中心轉變，社會治理的手段正在由平面社會向網絡社會轉變，社會治理的目的正在由工具理性向價值理性轉變。“大社會、小政府”是實現城市“善治”的基本途徑，而治理主體的多元性是“善治”的基本特點之一。通過利益誘導、組織協調，促使社區組織、社會單位和個人參與社會協同治理，讓所有利益相關者共同參與、共管共治，以實現政府與民間的互動，是城市社會服務管理可持續發展的必由之路。

參考文獻：

[1]楊宏山，皮定均.合作治理與社會服務管理創新：朝陽模式研究[M].北京：中國經濟出版社，2011：10.

[2]向德平，王志丹.城市社區管理中的公眾參與[J].學習與探索.2012（2）.

[3]王名.社會組織與社會治理[M].北京：社會科學文獻出版社，2014：162.

（責任編輯：趙靜）