對東京整治城市交通擁堵政策的分析與研究

世界許多大城市交通的發展多延續著這樣一種發展模式，即“私人轎車的發展與普及—道路擁堵—發展公共交通—發展軌道交通”。東京都市交通的發展模式與此有許多相近之處。不過因其自身條件的限制，東京很早就把軌道交通作為交通主體，建立了一條世界上最為發達的軌道交通體系。

一、過硬的東京公共交通網絡

（一）公共交通體系密如蛛網、幾近飽和

東京緩解市內客運交通容量主要靠的是軌道交通。當初為了實現預期的修建規模，東京都政府曾通過發行債券向民間融資，并把軌道交通推向民營。如今東京軌道交通建設幾近飽和，基本找不到可供新建的地方了。

東京城市交通的特點是建有一個地面、地下、地上立體快速交通網絡，即地面道路、地上高架路、市區地下鐵道、市郊快速有軌電車相結合形成的立體交通網。高密度的軌道交通體系把整個東京覆蓋的嚴嚴實實。公共交通網絡的健全是東京治理交通擁堵最過硬的硬件。可以說，乘坐軌道交通可以抵達東京的任何一個角落。

東京“給力”的軌道交通系統分流了大量的“上班族”，據統計，目前在東京市民的交通出行總量中，使用軌道交通系統出行的占86%，每天運送旅客2000多萬人次，在早高峰期的市中心區，91%的人乘坐軌道交通工具，而乘坐小汽車的僅為6%。

軌道交通的發達使東京的堵車高峰期也不同他國。上下班高峰期并不是路面堵車最嚴重的時候。東京每天的堵車高峰期是上午11時至下午6時之間，因為在這段時間，路上有比較多的出租車和私家車。

（二）軌道交通換乘便利快捷

除了線路多，換乘方便和準時也是東京地鐵的一大特點，99%的線路換乘均可在3分鐘內完成，有的更是簡單地到站臺對面換乘即可。而且絕大部分無需到室外，加之有電梯連接，保障客流順暢，基本實現換乘的“無縫連接”。

東京軌道交通便捷還體現在出口數量多，一些地鐵大站出口多達幾十個。許多地鐵的出口直通當地的著名設施、大型企業或政府部門，在疏導客流、提升軌道交通的吸引力方面效果顯著。

軌道交通既經濟又準時，無論是時間成本還是經濟成本，軌道交通均高于小汽車出行，這正是東京市民愿意利用軌道交通的一個重要原因。

強大的公共交通網絡已成為東京市民綠色出行之首選，在極大緩解高峰期路面交通擁堵狀況的同時，也為城市環境的可持續發展提供了保障。

二、從“交通需求管理”理念出發，自主限制小汽車出行

對待汽車交通，東京的基本政策導向是既不限購，也不限行，但會通過相關政策致使小汽車持有者盡量別用或少用私家車，“持而不用”私家車也是東京不堵車的奧秘之一。

東京都政府2000年頒布的《交通需求管理東京行動計劃》，其核心思想就是自主限制小汽車出行，減少汽車的使用次數和頻率，促使出行方式的轉換；首要目標是恢復現有道路的容量和交通承載能力，重中之重是治理停車。通過對汽車到達目的地的控制，確立正常合理的停車秩序。

（一）高昂的停車費讓私家車望而卻步

日本通過征收高額稅費政策以期達到小汽車的合理使用。在日本養車需要交納的稅目較多，目前主要有消費稅、汽車取得稅、汽車重量稅、輕型汽車稅、燃油稅、柴油交易稅和石油天然氣稅等9個稅目，其中的大部分費用需要由消費者自己承擔。

除高額稅費外，在日本，如果私人想購買汽車，必須先持有停車位合同，東京的停車位價格都很高，月租金大致在2萬—4萬日元之間。

東京人很少開車上下班的一個原因就是停車費實在太貴，東京市內各大政府機關、公司幾乎沒有一家給員工準備免費的“內部車位”。日本人的薪金里一般包括交通費，但這個交通費是嚴格按照居住點至單位的地鐵費用計算出的。如果非要自駕車上下班，政府和公司都不會阻攔，但必須能夠承受不菲的停車費。

東京市區停車費用不統一，路邊白框內的停車一個小時300日元，但只限停一小時，逾時會被貼條，隨之而來的將是一張1.5萬日元的罰單。其他最為常見的自助式按時收費停車場費用，大致是每小時600日元至1500日元不等。據說這與東京普通白領的時薪相差無幾。支付足以令車主心疼的高昂停車費用是東京政府治理交通的又一法寶。

可見，通過控制停車位總量、差別化停車收費、征（增）收稅費等管理手段與經濟手段，從嚴管理小汽車使用，降低私家車的使用率，引導和鼓勵小汽車使用者轉向選擇公共交通方式也是東京節約能源、減少空氣污染的主要措施。

（二）重磅治理亂停車，成效顯著

違章亂停車是造成道路擁堵的重要原因之一。由于停車費太貴，東京的亂停車現象一直比較嚴重，本就兩條車道的道路往往變成了單車道，進而加重了擁堵程度。對此，東京政府采取了嚴厲的處罰措施。從2006年開始，警視廳聘用民間監督員（大多是退休的老警察）治理亂停車，對違章停車的處罰也由之前的可臨時停車30分鐘的“緩期執行”改為“立即執行”，普通轎車違章一次罰款1.5萬日元（在當時約合1000元人民幣），扣兩分（日本駕照滿分6分）。重罰讓東京的車流暢通了不少。

據東京警視廳公布的最新數據，違章停車政策施行幾年來效果顯著：東京主要干道的違章停車現象減少了81.5%，平均一小時的堵車距離縮短了40.5%，平均每5公里的行車所需時間減少了10.8%，停車場的使用率也增加了21個百分點。

三、治堵不能忽視人為因素

（一）日本司機素質與修養良好

日本人良好的駕車習慣無疑在很大程度上對緩解道路擁堵狀況起著重要作用。例如，在主干道上行駛時，需要下輔路的車輛很早就變線到慢車道排隊，雖然此車列行進緩慢，但并不影響其余車道的暢通。而且出主路車輛與輔路直行車輛實行間隔各走一輛的做法，避免了靠“技術”進行貼身逼搶的危險發生。

此外，日本人駕車“禮讓”精神貫徹得很到位，絕沒有前車打燈并線后車卻緊踩油門的怪現象。被讓的車輛也都會閃兩下雙蹦燈以示感謝，這對于緩解后車被加塞兒后的不爽心態具有明顯“療效”。

（二）交通安全教育持之以恒

現代化大城市的交通，即使有再先進的設施，若國民沒有十分強烈的遵守交通規則的意識，也是無法進行有效管理的。東京市民遵守交通規則的自覺性令人印象深刻。在東京，行人和騎車者規矩地等候在交叉路口，在綠燈亮起前，幾乎不會有人冒險穿越道路，即使在深夜路上沒有車輛來往的情況下，行人不見綠燈也是不會過馬路的。汽車駕駛員在駛入沒有設置交通信號裝置的路口時，必然會主動減速、停車禮讓行人，這似乎成了一種習慣。乘客候車時，即便兩三人也是自覺排隊上車，絕無擁擠搶座現象。小學生上學放學，也是三五成群排一隊，集體行動，沒有人亂穿馬路，做出危險的舉動。現如今東京城市的道路交通管理已經實現了信號自動化，無緊急情況或者特殊原因，幾乎沒有警察在街頭指揮交通，在繁忙的道路上，人來車往，卻看不到混亂，一切顯得井然有序。

國民的自覺行動是保持城市交通良好秩序的基本條件，而這種自覺行動又是日本政府多年來孜孜不倦、努力不懈地對國民進行交通安全教育的成果。制度化、組織化是日本交通安全教育的特點，不僅內閣中設有專門管理交通安全的機構，在民間，也有各種各樣的公共團體從事交通安全教育，從兒童抓起，貫穿終身，舉一反三，不厭其煩，官民攜手共同開展交通安全教育的做法很值得我們借鑒。

四、協調道路開挖工程，避免交通擁堵和事故的發生

在東京，道路施工是一件慎之又慎的事情，除非萬不得已而為之。政府對地下埋設工程也進行多方協調，反復論證，盡可能避免重復開挖，協調工作由道路管理部門會同警察、有關機構和各公共事業公司組成地方聯絡協調會。凡遇有地下開挖工程，便由該協調會出面進行協調，防止發生交通和施工上的事故。

為確保道路避免重復開挖，并防止由此可能產生的事故，政府每年撥用財政預算達300多億日元，開發地下共用埋設溝的事業。建設省還大量收集道路整修方面的基礎數據，開發地下排管系統的計算機軟件（俗稱地下地圖），供多方參考使用。同時，為確保交通暢通，防止給市民帶來不便，東京的道路開挖工程也多在夜晚進行。對夜間沒干完的路段，白天用與柏油路相近的水泥板覆蓋，絕不影響白天的道路交通。所以，往往頭天晚上燈火通明的道路施工工地，早起一看卻蹤跡全無。由此可見日本在道路管理、確保交通暢通與環境保護方面所下的功夫。

五、注重細節：通順小馬路，分流主干道車流

如果將一座城市的道路交通網比喻為密布于人體的血管，作為動脈、靜脈的主干道的暢通固然十分重要，但作為城市毛細血管的小馬路的堵塞也會影響到肌體的健康。讓迷宮般的小馬路通順，使其能有效分流主干道擁堵的車流，也是東京緩解交通擁堵的有效方法。

在東京，只要在路口看不到“此路不通”的標識，盡可大膽往里開。即使僅可通過一輛車的雙向通行的小馬路，也不會因對方來車而卡在小路中進出不得。這一點恰恰是國內城市建設沒有注意到的地方。

在城市主體交通干線建設完成之后，細節的完善就變得尤為重要。東京都廳治安本部專門負責治堵對策的研究人員，每每觀察到一條容易造成堵塞的道路，馬上就會研究是否可以在旁邊找個地方，弄條支線。東京有330多條經過改造的支線。當然也有經過改造后的支線沒能實現岔路分流又被封回去的案例。這些不斷被改造的支線道路，與東京交通系統中的主動、靜脈結合在一起，構成發達的“毛細血管”，為這座大都市交通的暢通提供保障。

近些年，我國大城市道路建設發展很快，但往往更注重城市主干道的建設，致使集中在主干道上的大量車輛分流不出去，這也是造成城市交通嚴重擁堵的一個不容忽視的因素。

六、多心型城市布局：分散、均衡、協調交通壓力

經濟的高速發展、人口的急劇增加、城市機能高度集中，致使東京都心部土地價格飛漲、環境惡化，交通變得擁擠混亂。為此，早在上世紀五、六十年代，東京就提出以分散、均衡、協調為目的的“多心理論”，并在此指導下，經過近半個世紀的城市建設，分期分批在首都圈內建設了包括新宿、澀谷、池袋等七個副都心，使東京形成了一個多核心的開放式的城市布局。

東京的居民區和商業區沿著輻射狀的城市軌道交通線路發展，并在軌道交通樞紐站形成城市副中心。七個副中心基本都位于環形鐵路“山手線”和各種鐵路放射線的交匯處，充分發揮了交通樞紐的聚集效應。在有效緩解市中心人口、交通及環境壓力的同時，對東京大都市圈的可持續發展無疑具有積極作用。

從城市空間布局上引導城市從單一中心結構向多中心結構轉變的規劃，達到了分散核心功能區的目的，是從根源上治理城市交通擁擠的重要舉措，對城市交通具有標本兼治的雙重效果。

七、運用ITS智能交通系統，提升交通效率

在交通網絡高度發達、車輛保有率很高的現代都市，寄希望于拓展交通里程來緩解交通壓力已不現實。充分利用現有交通、道路等設施，利用先進的科學技術手段，建設智能交通系統，從提高車輛本身的性能、改善道路的服務水平、強化交通信息的服務和利用、提高管理的水平和效率等多方面努力，達到減輕交通污染，提高交通效率，提升交通安全，這是未來交通發展的必然選擇。

日本ITS智能交通系統是指通過使用最先進的通信和控制技術，將道路、駕駛員和車輛等系統有機地結合在一起，加強三者之間的聯系，并借助于系統的智能化技術，駕駛員可以實時了解道路、交通以及車輛的狀況，以最為安全和經濟的方式到達目的地，減少交通事故及交通擠塞情況，同時節省能源和保護環境。

日本的ITS研究與應用開發工作主要包括三個體系：車輛信息與通信系統（VICS）、不停車收費（ETC）系統、先進道路支援系統（AHC）。

（一）車輛信息與通訊系統VICS

VICS系統以提高道路交通的安全性和通暢性、改善道路環境為目的，被公認為世界上最成功的出行信息系統之一。經由車輛導航系統向駕駛員提供最近的有用交通信息，把都道縣府警察機關和道路管理者收集所得的交通堵塞或管制等道路交通信息，通過VICS中心進行編輯和處理，由安裝在路邊的信號塔或廣播進行信息傳送，在汽車導航器上通過文字、圖形、地圖等形式為行車者提供信息服務。如利用調頻廣播以聲音的形式可實時提供：廣泛區域的交通堵塞信息和駕駛所需時間；廣泛區域內的交通事故、道路施工以及車速、車道限制信息；停車場位置和車位空置狀況信息等。

VICS的直接管理者是日本道路交通信息通信系統中心，它沒有政府的資金支持，而是靠車輛和車輛ITS電子設備生產商提供支持；系統運行經費來自于車載導航設備的銷售，生產廠家每銷售一臺車載導航設備，需向道路交通信息通信系統中心繳納一定的技術費用，從而支持中心的正常運轉。

VICS系統的道路交通信息的收集、編輯、處理以及提供是作為公益服務來進行的，故可以免費提供給駕駛員，使用者只需購買帶有VICS系統服務功能的車載導航器，便可享受無償服務，在以后的日常使用中不再需要交其他的費用。

VICS這一獨特的運營模式使得VICS車載導航器快速普及。該系統自1996年4月正式投入使用，截至2011年底，VICS終端設備已經安裝了逾3367萬套。VICS的應用產生了很好的社會效果。據統計，使用系統可節約大約20%的時間、節省10%的汽油，每年可以減少214萬噸CO2的排放量。

（二）不停車收費的ETC建設

為提高高速道路的通行效率，多年來日本一直在研究如何可以不用停車便能解決付費這一難題。1993年8月，日本政府制定“道路技術五年規劃”，明確指出大力支持研發ETC技術及推進其應用。1997年，編制了有關電子不停車收費標準草案，并提交給國際標準化組織第204委員會。1997年以日本建設省和日本道路公團為中心，有10家企業共同參加開發的“不停車自動收付費系統”，開始在付費道路和高速道路上試驗。1999年3月制定出了ETC相關設備的技術規格標準。2001年3月起實施全國大規模的ETC網絡建設。目前，日本已經建立起了全世界最大規模的聯網電子不停車收費系統，在全國范圍內的所有高速公路收費站點開通了ETC系統，收費站點總數超過2000個，用戶數量達4000萬輛。ETC車道的利用率已經達到86%。

ETC系統對車輛最高時速限制是180公里。每輛車通過收費處可節省時間5-15秒，節約燃料達6%到12%，管理費用可以削減90%。

現如今，ETC技術在日本已經擁有較為成熟的經驗。在減少交通堵塞，提高交通安全的同時，ETC還可減少CO2的排放量。據日本檢測的結果，當ETC的使用率從0增長到50%時，每年可減少14萬噸CO2的排放量。

（三）先進道路支援系統（AHC）

在1996年日本交通相關部門共同制定的《ITS全體構想》中，規定了有關先進道路支援系統（AHC）的內容，①安全駕駛的支援：危險警告、自動駕駛；②交通管理的優化：路線引導、交通信號控制；③道路管理的效率化：援助和提高管理工作；④公共交通的支持：公共交通運營管理；⑤商用車的效率化：操作和自動化平臺的援助；⑥步行者等的支援：行人路線導航；⑦緊急車輛的運行支援：為緊急車輛提供緊急通知和路線導航等。

先進道路支援系統（AHC）與車輛信息與通訊系統（VICS）及不停車收費的（ETC）建設是緊密聯系在一起的。如警察及道路管理者通過多種途徑收集的交通信息，不光提供給VICS，也并不僅僅局限于信號燈的控制、交通管制和為交通參與者提供服務，它經過歸類、分析、提煉后還被廣泛應用于交通政策的制定和調整、道路的建設與改造、安全基礎設施的改進、車輛的制造、科技系統功能的完善，為智能交通系統整體的發展和推廣應用、為安全而優化的交通環境的建立創造更為有利的條件。

作為AHC重要內容的自動駕駛裝置的研發，對車輛本身智能化要求很高。一項由日本運輸省牽頭，九家汽車公司參與開發的先進安全車輛，重點著眼于研發駕駛員打瞌睡時的報警裝置、自動剎車裝置等，其中起關鍵作用的仍然是信息通訊技術。

雖然發展智能交通系統是解決交通擁堵、安全和環境污染的一種有效手段，是未來交通發展的一個必然方向，但日本智能交通系統效益的充分發揮，是以完善承擔70%交通量、四通八達的軌道交通體系為堅實基礎的，以高素質的交通參與者為必要前提的。因此，在抓智能交通系統建設的同時，不能忽視道路基礎設施的建設和完善，不能忽視大容量、高效率軌道交通的建設，更不能忽視對國民交通安全意識的宣傳、教育和養成，多管齊下，綜合治理，才能使城市交通治堵達到理想的效果。

（責任編輯：趙靜）