PPP模式作用機制、實現路徑及其在北京的應用

一、PPP模式的制度涵義

（一）PPP定義

應用于城市公共服務領域（包括城市基礎設施和社會公共事務）中的特許經營，確切地說應該是特許權經營（concession）。所謂特許權經營， 是指政府為項目的建設和經營提供授權或行政特別許可，由民間公司或外國公司作為項目的投資者安排融資、承擔風險、開發建設，并在有限的時間內經營項目以獲取商業利潤，最后根據協議將該項目轉讓給政府機構。

我國政府對特許經營制度的定義最早見于建設部2002年和2004年頒布的兩個法規中。2002年，建設部發布的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》第三條規定：“市政公用行業特許經營制度是指在市政公用行業中，由政府授予企業在一定時間和范圍對某項市政公用產品或服務進行經營的權利，即特許經營權。政府通過合同協議或其他方式明確政府與獲得特許權的企業之間的權利和義務”。2004年，建設部發布的《市政公用事業特許經營管理辦法》第二條指出：“本辦法所稱市政公用事業特許經營，是指政府按照有關法律、法規規定，通過市場競爭機制選擇市政公用事業投資者或者經營者，明確其在一定期限和范圍內經營某項市政公用事業產品或者提供某項服務的制度。”

比較這兩個法規關于特許經營制度的定義，前后表述略有差別。2004年的定義強調了“通過市場競爭機制選擇市政公用事業投資者或者經營者”，進一步明確了特許經營權的授予方式，表述更加科學準確。但這兩個定義表述都強調了政府在特許經營制度中的主導地位。因此，特許經營制度在我國也稱之為“政府特許經營制度”。市政公用行業特許經營制度是指在市政公用行業中，由政府授予企業在一定時間和范圍對某項市政公用產品或服務進行經營的權利，即特許經營權。政府通過合同協議或其他方式明確政府與獲得特許權的企業之間的權利和義務。它是公用事業產品（服務）的市場化供給模式。市政公用行業實行特許經營的范圍一般包括：城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通等直接關系社會公共利益和涉及有限公共資源配置的行業。

（二）PPP的本質特征

PPP是private public partnership（公私伙伴關系）的簡稱，即公共部門與私人部門共同提供公共物品和服務。這種模式最早源自1992年英國保守黨政府提出的“私人融資計劃”（Private Finance Initiative，PFI），是英國財政大臣肯尼斯·克拉克在1992年首次提出的。自20世紀80-90年代以來，除英國外，澳大利亞、葡萄牙、意大利、希臘、荷蘭、愛爾蘭、美國、日本、加拿大等很多國家在公共服務提供中都廣泛運用PPP模式。因此，學術界大多數學者也將特許經營模式稱之為PPP模式。PPP模式本質上反映的是一種公私伙伴合作關系，是一系列特許經營具體方式、具體模式的總稱。按照特許項目公共性、市場化融資水平以及市場化經營程度不同，至少可以把PPP模式細化為以下七種模式（見表1）。

二、PPP模式作用機制、作用路徑及在亞太經濟體中的應用

（一）PPP模式的作用機制

特許經營的組織形式較為復雜，既包括營利性企業，也包括非營利性組織，還有公共非營利組織（政府）等。在公私合作伙伴關系的基礎上，合作各方之間在合作進程中會產生不同層次、不同類型的利益和責任，形成不同的法律關系。

PPP模式運行主要基于以下五大機制：

1.公私合作機制。PPP就是公私合作，是政府與私人營利性企業和非營利性企業基于某個項目而形成的相互合作關系。雙方通過合同或協議，明確各自的權利與義務，達成伙伴關系。通過這種合作，政府與私人企業共享投資收益，分擔投資風險和責任，各方可以達到比預期單獨行動更有利的結果。

2.市場競爭機制。即主要通過競爭機制（一般采取招投標制）來選擇項目的經營者，以達到成本最低、質量最優。

3.多主體供給機制。在傳統模式下，政府是公共服務或公共產品惟一的供給者。而在PPP模式下，政府與私人盈利企業、非盈利組織等合作提供公共服務或公共產品。

4.特許權委托機制。政府通過委托授權，與項目公司簽訂特許經營協議，私人企業獲得一定期限的特許經營權并取得商業收益。

5.政府信用保證機制。政府信用（governmental credit）是社會公眾對一個政府守約重諾的意愿、能力和行為的評價，是在政治委托-代理關系中產生的代理人信用，反映了公眾對政府的信任度。PPP模式下公共部門與私人機構之間的合作是建立在政府信用和政府保證基礎之上的，政府信用是PPP模式的基石。在PPP模式下，政府信用表現為政府承諾，如：項目投資的后勤保障、禁止同一地區同一類項目的競爭、利率擔保等方面。

（二）PPP模式的作用路徑

PPP模式作用路徑，按照特許項目的進展可以分為項目選擇、項目運作、項目移交三個階段共計七個步驟（見表2）。

1.項目劃分。項目的選擇是第一步，一般選擇可銷售性程度較高的項目作為特許項目。因此需要對擬實施特許經營的項目可銷售性程度進行量化評估，對整體公共性較高或自然壟斷性較強的設施項目，還要進行拆分、打包和整理。

2.競爭選擇。即在經營主體的選擇過程中，引入競爭機制。重大項目一般都是通過全球公開招標選擇經營者。

3.政府授權。即政府針對一個特定項目、向通過競爭機制獲得項目經營權的公司授予專營權。

4.項目運作。即以項目為基礎，設立項目公司，由該項目公司負責特許經營具體事務。

5.協議約束。特許經營主體雙方用協議的形式界定各自的權、責、利。

6.有限經營。即項目特許專營權有明確的期限，在我國特許經營期限一般不超過三十年。

7.移交轉讓。經營期滿后，項目公司向政府無償移交或通過政府回購等方式轉讓特許項目。

（三）PPP模式在我國的重要作用

特許經營制度是當前我國市政公用事業領域深化改革采用的一種主要模式和運營機制。實施PPP模式，徹底改變了過去市政公用事業由政府獨家投資、自己建設和自我經營管理這樣一種政企不分、政事不分的管理體制，逐步形成了在政府統一規劃和管理下，多元化投資、多種模式運作和社會廣泛參與的新體制。特許經營制度打破了行政壟斷，促進了公用事業領域競爭經營格局；同時，也促進了政府職能轉變，不斷提高其監管能力。PPP模式的重要作用主要表現在：

一是在公用事業領域引入了競爭機制。打破了政府或國有企業對公共事業的壟斷傳統，促進公用事業向社會、國外、境外和民營資本開放。

二是實現了政企分開。在特許經營模式下，政府部門從公眾利益和社會效益出發，站在公眾立場上處理公共部門與私人部門之間的關系，是項目的發起人和管理者；私人部門擁有資本、技術和管理等生產要素，是生產和服務提供商。政企各盡所長，互惠互利。

三是實現了效率與公平的相對結合，提高了公共資源的配置效率。私人部門資本目標明確，效率是其不斷追求的目標。私人部門會通過一切手段壓縮生產成本，提高利潤水平，實現資金的最佳價值（best value for money）。在滿足公共部門服務質量的前提下，實際上是提高了公共資源的配置效率。

四是拓寬了公用事業的融資渠道，為公共服務的融資提供了新的選擇。通過私人部門的投融資，在一定程度上可緩解政府建設資金的缺口。

五是使風險在公共部門與私人部門之間得到了合理的分擔，改變了傳統模式下風險集中在公共部門的狀況。合理的風險負擔可以使公共部門（政府）更好地履行其基本公共服務的職能。由于PPP項目大多由項目發起人或者項目公司自行籌集資金并承擔投資風險，一般無須政府提供融資擔保，因而不至于加大政府的債務負擔。同時，大部分的風險轉移到社會資本層面，從而起到了降低政府負債的風險、平衡收支、優化政府投資結構和降低成本的作用。

（四）PPP模式在亞太經濟體中發揮著越來越重要的作用

PPP模式在國際上的成功應用引起了APEC組織的高度關注。2010年，《橫濱亞太經合組織領導人增長戰略》宣布要創立一個平臺，幫助成員國基礎設施建設籌措私人資本和公有資本。2012年，符拉迪沃斯托克APEC會議上強調了私人投資基礎設施的重要性。2013年，在印尼APEC會議上通過了《亞太經合組織基礎設施建設和投資多年期計劃》（MYPIDI），要求各經濟體將“集體構建有利于私營部門最大程度參與基礎設施建設的機制環境”。2014年，北京APEC會議關于PPP模式應用問題通過了兩個重要的文件，一個是APEC成員國財長聲明，強調通過PPP等融資方式吸引長期融資和撬動民間資本，以解決目前亞太各國面臨的基礎設施融資缺口問題；二是北京APEC會議通過了《APEC區域基礎設施PPP項目實施路線圖》，第一次詳細地闡述了PPP模式在亞太國家基礎設施建設應用中的發展方向和路徑選擇，包括實施環境、項目規劃、項目選擇、項目準備、特許協議（合同）、融資方案、風險控制、設立PPP中心等重要的內容，使得PPP模式應用問題得以落地，從以往的規劃變成可以具體實施的行動方案。

從PPP模式得到越來越多的APEC組織成員國的高度關注這一現象，可以得到幾點啟示：

一是PPP模式具有成長和發展的巨大潛力。20世紀80年代西方發達國家以基礎設施“民營化”改革開啟了PPP模式運作的先河，給西方發達國家帶來了三十多年經濟持續增長。現在又成為亞太組織成員國特別是一些經濟不夠發達、基礎設施落后國家經濟增長的動力，充分證明了這一模式本身的發展價值。

二是PPP模式對解決亞太地區發展中國家經濟發展方式、提升基礎設施建設水平、促進本國（地區）經濟增長發揮著越來越重要的作用。亞太經合組織內既有發達的經濟體，又有經濟比較落后的發展中國家，一些發展中國家面臨著政局動蕩、政府弱勢、國內經濟市場化發育程度低、基礎設施建設投資不足等嚴重的問題，而PPP模式則對解決這些問題提供了行動方案。

三是隨著各經濟體PPP中心的設立，將推動PPP模式在亞太地區得到更廣泛的應用，并可能開啟以PPP模式為核心內容的雙邊或多邊活動，進一步增強亞太地區的經濟活力。

三、PPP模式在北京市政公用事業領域中的創新實踐

特許經營制度在北京市政公用事業建設、發展中不斷獲得創新和發展。在應用范圍和領域、模式選擇、融資方式、運營模式等方面，北京市政府根據北京市的實際情況和項目特點，創造性地加以運用和發展，推動PPP模式不斷創新。

（一）特許經營制度在北京市政公用事業領域得到廣泛應用，特許經營模式選擇多樣化

截至2014年底，北京市已有30多個市政公用事業（基礎設施）建設項目實施了特許經營模式，項目分布于軌道交通、污水處理、垃圾處理、燃氣供應、自來水供應、環衛作業、供熱、高速公路、市政設施、加油站等行業和領域，累計吸引境內外各類社會資金超過150億元。在特許經營模式選擇上，北京市堅持從項目實際情況出發，運用了BOT、TOT、BT、BOO、DBFO等多種模式，并在實踐中創造了許多新的具體應用模式，取得了良好的效果。

地鐵項目特許經營。北京市的地鐵建設，率先在全國采用了特許經營模式。地鐵4號線項目不僅首次采用了BOT模式，而且創造性對項目進行了公益性和經營性的劃分。按照政府投資與社會投資7︰3的基礎比例區分為非經營性部分和可經營性部分。其中占投資總額70%的洞體、軌道等非經營性部分，由政府出資建設；占投資總額30%的車輛、自動售檢票設備等可經營性部分，采取BOT經營模式。經全球招標，地鐵4號線由香港地鐵公司與首都創業集團公司組成的聯合體作為投資運營商并與政府簽訂了特許經營協議，吸引社會資金46億元。除4號線以外，北京市大力推動地鐵5號、9號和10號線、奧運支線、亦莊支線等項目的特許經營運作，分別運用和實施了BT、TOT、DBFO、委托運營等不同具體特許形式，均取得了較好的經濟效益和社會效益。

污水處理項目特許經營。早在2003年，北京對總投資3.75億元的盧溝橋污水處理廠項目一期工程和總投資4700萬元的肖家河污水處理廠項目分別實施了BOT特許經營。2005年，北京市通過集中推介招商方式，采取BOT 模式完成了總投資2.36億元的北苑等五個污水處理廠的招標工作，全部引進社會資金進行項目建設和經營。

垃圾處理特許經營。2003年，北京市對總投資7.5億元的高安屯生活垃圾焚燒廠項目實施特許經營。在申請外國政府貸款和國內銀行貸款的同時，以國有土地作價入股與國外公司和境內民營企業組建合資公司，實施BOT模式進行項目投資建設和經營，共引進社會資金約2億元。

燃氣特許經營。在燃氣項目上，北京市首次采取BOT方式實行特許經營招標。2006年，總投資額1.33億元的亦莊路東新區燃氣特許經營項目，通過公開招標方式選擇了特許經營者。由中標人在特許經營期內負責該區域天然氣設施的投資、建設和經營管理，并通過向用戶收取燃氣使用費取得投資回報。

高速公路特許經營。在新建高速公路項目上，北京市首次進行了市場化運作，引進了特許經營方式。2006年，對總投資39.2億元的京承高速公路二期工程進行了合作建設招標，由中鐵建和首發公司通過組建項目公司共同投資建設。首發公司作為政府投資方，以大約4億元的資本金引導項目公司完成了其余35億元的投資，大大減輕了政府投資壓力。

加油站特許經營。在加油站建設和經營管理模式上，北京首次實施了特許經營制度。2005年，對北京六環路沿線10座加油站的特許經營權實行公開招標，中石化以6億元的投標價中標，獲得加油站30年的特許經營權。每個加油站向政府繳納約1000萬元的特許經營費，特許經營費收入用于政府投資的基礎設施項目建設。

（二）改革公用事業的投融資體制，為特許經營制度運用創造了良好的融資環境

2003年，北京市政府出臺《關于本市深化城市基礎設施投融資體制改革的實施意見》，提出了北京市基礎設施投融資體制改革的基本框架。從2004年開始，政府逐步減少對經營性項目的政府投資。從2008年起，全市經營性項目除有規定的外全部向社會開放。北京市政府為吸引社會投資者進入軌道交通建設和經營市場，明確政府與社會資本投資7：3的基礎比例，鼓勵社會資本參與市政公用事業投資。隨著北京公用事業（基礎設施）投融資體制改革不斷深化，市場開放、主體多元、投融資方式多樣的態勢基本形成，為特許經營實施創造了良好的融資環境和條件。

構建了北京市基礎設施投融資平臺，創新了軌道交通投融資市場化的模式。2003年，北京市在原地鐵集團的基礎上組建了北京市基礎設施投資有限公司，該公司先后成功運作了北京地鐵四號線BOT項目、奧運支線BT等項目，創新了人民幣貸款利率期權、出口信貸、銀行貸款招標、融資租賃、保險債權計劃、股權信托融資等融資方式。

積極利用債券為特許經營項目融資。北京市積極推動企業拓寬融資渠道，利用債券市場籌集基礎設施所需的建設資金。2002年，首都公路發展有限公司發行了15億元企業債券；2004、2006、2008年，北京基礎設施投資公司分三次總計發行了60億元企業債券。債券發行拓寬了北京市政公用事業特許經營項目的融資渠道，降低了融資成本。

（三）向民營資本開放市政公用事業的市場，為特許經營制度實施創造了公平競爭的市場條件

為促進特許經營制度的進一步發展，為境內外的社會企業進入北京市政公用事業領域創造更加公平的市場環境和條件，必須擴大基礎設施建設和運營市場開放。2011年2月，北京市政府發布了《北京市關于鼓勵和引導民間投資健康發展的實施意見》（京政發〔2011〕9號），《實施意見》針對北京市經濟結構特點，重點強調了鼓勵民間資本進入社會事業、市政基礎設施和建筑工程、戰略性新興產業領域。其中，市政基礎設施和建筑工程領域重點包括基礎產業和基礎設施、市政公用設施、政策性住房建設、房地產開發等。《實施意見》對不同投資主體按照“非禁即入、平等待遇”的原則，對相關優惠政策、政府支持措施進行合理移植，擴大各項優惠政策的覆蓋范圍。2013年5月，北京市政府發布《引進社會資本推動市政基礎設施領域建設試點項目實施方案》。根據該《方案》，“十二五”期間，北京市將在6大領域127項市政基礎設施建設投資3380億元，其中1300億將通過引進社會資本完成。

（四）積極推進地方性立法，為北京市政公用事業特許經營創造法制環境

北京市政府重視市政公用事業（基礎設施）特許經營的立法工作，加強特許經營制度化和規范化建設。早在2003年，北京市政府就制定了《北京市城市基礎設施特許經營辦法》。2005年，北京市人大制定、頒布了《北京市城市基礎設施特許經營條例》，第一次以地方立法的方式對特許經營進行規范。該《條例》是全國范圍內較早對特許經營進行立法的地方性規章，在全國產生了較好的影響。此外，北京市還制定了《關于開展北京市城市基礎設施項目招標選擇貸款銀行試點工作的指導意見》（2005年）、《北京市城市基礎設施特許經營者招投標程序性規定》（2006年）、《北京市工程建設項目施工招標資格預審辦法》（2006年）、《北京市工程建設項目施工招標標底編制和使用的若干規定》（2007年）等行政性規范文件，對特許經營中的招投標程序、招投標行為、貸款銀行選擇等進行規范。

參考文獻：

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[2]楊松.北京市政公用事業特許經營制度創新研究[M]，北京： 知識產權出版社出版，2012.

[3]建設部：《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》（建城[2002]272號）.

（責任編輯：黃荔）