北京市市政公用行業PPP實踐回顧和展望

一、北京市市政公用事業投融資項目基本情況

北京市的市政公用事業改革經過了多年的實踐和探索，通過特許經營、購買服務，股權合作等多種方式，引入外資、民營等社會資本參與市政基礎設施建設和運行，初步形成投資主體多元化的局面。1999年原國家計委批準了北京市第十水廠通過國際招標公開選擇BOT項目投資人并授予特許經營權，拉開北京市基礎設施特許經營的序幕。之后，北京市已經啟動運作了多個公用基礎設施特許經營項目，涉及水務、垃圾處理、燃氣、地鐵等領域。隨著投資體制改革的深入，市政公用事業基本實現了投資主體由單一到多元的轉變，一定程度上解決了資金不足的問題，同時培育一批具有一定經營規模、較強的市場開拓能力和發展活力的企業成為市場運作主體，初步形成了“政府引導、社會參與、市場運作”的格局。

北京市市政市容管理委員會（簡稱市市政市容委）作為市政公用行業的政府主管部門，在促進和推動北京市市政公用事業市場化改革、實施特許經營方面做了大量工作。從1999年開始，牽頭組織實施的特許經營項目包括第十水廠項目、肖家河污水處理廠項目、盧溝橋污水處理廠項目、北苑等五個污水處理廠項目、高安屯醫療廢物處理廠、阿蘇衛綜合垃圾處理場項目、董村綜合垃圾處理場、北京經濟技術開發區東區燃氣項目、南宮生活垃圾焚燒廠、魯家山垃圾焚燒發電項目等。大部分都已建設完成，并運轉良好。

以北京市垃圾處理設施建設為例，北京市現有和在建垃圾處理設施已包含國有、民營、外資等各類社會投資主體，投融資模式包括了BOT、TOT、PPP等多種模式。社會資本投資項目主要集中在焚燒發電和生化堆肥等能夠帶來收益的項目，社會投資項目形成的處理能力將超過80%。

（一）污水處理特許經營項目

1.肖家河污水處理廠項目。肖家河污水處理廠是北京市第一個由民營企業投資建設，實施特許經營的城市污水處理廠。該項目為清河流域治理工程的一部分，一期建設處理規模為2萬立方米/日，2003年竣工投產。該項目由民營企業投資建設，建成后，通過簽訂特許經營協議，由北京肖家河污水處理有限公司運行。該項目由北京市政府授予特許經營權，特許期25年，特許期滿后設施移交北京市政府。

2.盧溝橋污水處理廠項目。該項目是北京市世界銀行貸款環境二期項目污水子項目之一，工程總規模20萬立方米/日，一期工程處理規模10萬立方米/日。根據政府主管部門批復的初步設計及概算，由市排水集團作為業主，通過公開競爭性招標，確定嘉里公用事業-威望迪水務聯合體為聯營方，2003年下半年簽訂了特許經營協議。

3.北苑等五座污水處理廠項目。該五個項目為“十五”期間北京市城市規劃中確定的重要基礎設施建設項目，是《北京市城市基礎設施特許經營辦法》頒布以來，市政基礎設施項目首次采用BOT方式建設運營，通過國際公開招標選擇出資人。在市政公用基礎設施行業市場化的進程中具有里程碑的作用。2004年4月份簽訂特許經營協議。

以上項目由于政府機構改革和職能變更，特許經營權的授予方已劃至北京市水務局。

（二）燃氣特許經營項目

北京經濟技術開發區東區天然氣建設項目。該項目位于北京經濟技術開發區內，規劃用地面積一千余公頃。按照特許經營方式，公開招標選擇在城鎮管道天然氣行業富有投資、建設、運營和維護經驗，并且具有融資能力的投資人，以籌措天然氣設施和天然氣管網的建設資金，并提高天然氣管網建設和運營效率，北京市國有燃氣企業和港資企業聯合體中標。2005年3月正式簽約，目前該項目運行順利。

（三）生活垃圾處理特許經營項目

1.北京阿蘇衛生活垃圾綜合處理廠。該廠是北京市按照特許經營辦法建設的第一座大型生活垃圾處理設施，通過簽定特許經營協議，授予項目公司25年的特許經營權，特許經營期界滿后，項目公司將垃圾處理廠全部資產無償完好的移交給北京市政府。2005年10月，北京國中生物科技有限公司中標，項目運營至今。建設規模1600噸/日，處理工藝包括垃圾的篩分和動態好氧發酵制肥，總投資2.7億元。垃圾綜合處理廠建成后，每年減少垃圾填埋量30多萬噸，并生產肥料12萬噸，回收塑料、紙張、金屬和玻璃6萬噸。

2.董村綜合垃圾處理廠。該項目為市政府批準的特許經營項目，建設單位由港資公司和北京環衛集團合資組建，該項目建設地點在通州區臺湖鎮董村，建設規模為650噸/日，采用有機垃圾厭氧消化綜合處理技術。目前首創公司通過收購入資。項目目前主體工程已完工，開始試運行。

3.南宮生活垃圾焚燒發電廠項目。該項目設計能力為1000噸/日，年處理生活垃圾31萬噸。項目總投資約8億元人民幣，其中5500萬歐元德國貸款，其余資金由市發改委安排解決。該項目由中國航空規劃建設公司實行全程代建。通過國際公開招標方式確定了設計服務及現場服務的咨詢公司和設備供應商，項目已開工建設，預計2015年底試運行。目前正在開展特許運營商的招標工作。

4.魯家山生活垃圾焚燒發電項目。該項目是首鋼公司2011年1月結合搬遷調整產業轉型，利用廢棄石灰石礦區開始建設垃圾焚燒項目，2013年12月開始點火試運行。總投資21億元，政府和企業各投資50%，本項目設計生活垃圾焚燒能力3000噸/日。項目選取國際成熟先進的爐排生產線和國際最先進的煙氣處理工藝，實現并網發電，同時向附近潭柘寺鎮供熱。經市政府批準，由市市政市容委與項目公司簽訂特許經營服務協議，委托其在一定期限內， 處理部分城區和西部地區的垃圾，由市垃圾處理調控平臺統一支付垃圾處理費。

（四）醫療垃圾處理項目

高安屯醫療廢物處理廠項目。該項目是北京市第一個采用BOT運營模式，通過國際公開招投標確定的醫療廢物處理項目。北京高安屯醫療廢物焚燒處理項目由外資背景的金州控股集團有限公司等三家公司共同投資、建設和運營，運營期限24年。整個項目占地20畝，總投資7000余萬元人民幣，日處理量為30噸，新建兩條18噸/日的醫療廢物焚燒生產線。2004年8月簽署協議，2005年12月竣工并投入使用。

二、北京市市政公用事業改革的主要經驗教訓

從1999年開始，北京市引進社會資本和特許經營項目經歷了幾輪熱潮和低谷，既有通過雙方協商，也有公開招標方式選擇特許經營者，其主要目的還是出于提高基礎設施供給能力的迫切需要和融資目的。在市政公用事業建設運營方面實施特許經營，實現了市政公用事業建設資金渠道的多元化，緩解政府投資的壓力；通過投資人招標，降低了項目建設成本和運營成本，有利于實現以合理的價格提供公共產品和服務，政府在融資活動中始終處于主動和有利地位；同時引進專業化公司負責項目建設和運行，提高了項目效率，提供優質產品和服務。許多項目一直順利運營至今，已經成為行業的骨干企業。

對于實施特許經營的具體操作，也積累了不少經驗，包括重視實施特許經營的組織領導和各相關部門總體協調；重視特許經營實施方案的編制工作、堅持規范化履行投資人招標程序等；也為北京市政府部門培養了一支懂項目、懂管理、懂操作的項目運作專業人才。

（一）應進一步重視項目的前期科學論證

項目的可行性論證是項目成功的基礎。如項目前期論證不充分，各種風險評估不足，會導致特許經營協議存在諸多缺陷。如北苑污水處理廠項目正式簽訂了特許經營協議，但項目遲遲未能啟動，主要原因是因為道路等外部市政配套未如期建成。同樣，亦莊東部區天然氣項目特許經營，由于國家土地政策調整，嚴重影響開發區征地拆遷進度，進而影響了東部區的招商進度，導致預測和實際的供氣量差別很大，實際用氣量不到預測量的十分之一， 項目公司按規劃敷設的管線在可以預見的期間內將成為“沉沒成本”，導致公司未能實現預期盈利。因此，在前期研究工作中，應重視項目建設的必要性、條件等方面的研究論證，并在特許經營協議中明確規定相應的處理措施。

（二）需解決好特許經營項目前期工作和行政許可銜接

特許經營項目實施前的規劃選址、土地預審、水資源論證等法律文件與項目主體進入后的審批銜接非常重要。有的項目在招標開始前，由規劃部門給招標人下達選址意見復函，但是，中標后項目主體還要重新申請批準規劃意見書，增加了項目前期工作周期，推遲了正式簽約時間。建議在實施特許經營招標前，對涉及的行政許可和審批事項進行分析清理，并在特許經營協議中預先安排必要的行政許可履行義務、預留出必要的工作周期及項目前期審批風險處理機制，避免重復審批等問題。

（三）重視投標人的資金能力和加強對投資人資金籌措方案的評審

董村綜合垃圾處理廠項目由于投資人銀行貸款審批未能通過，致使項目拖延兩年不能完工，最后只好出讓項目，項目延期完成。對投標人資金實力和資金籌措方案的評估是特許經營招標的重要工作，建議進一步加強對投標人資金籌措能力，尤其是項目資本金籌措能力的評審，在此基礎上對投資人項目整體融資方案的可靠性作出評估。

（四）重視項目社會和環境影響，有效管理公眾反應

市政公用項目要關注公眾訴求，主動公開和溝通。海淀區六里屯垃圾焚燒項目選址由于受到當地群眾的反對，重新選址，涉及變更行政審批程序和修改投資等問題，延遲了項目建設。阿蘇衛、高安屯等焚燒廠建設都曾遭遇群體性抗議事件。實施特許經營項目在項目前期論證中應充分分析項目的社會影響、環境影響等因素，在規劃、選址時要尊重民意，爭取公眾參與，并對公眾可能的反應作出分析判斷，有效管理公眾反應，以免簽署特許經營協議后出現不能實施的情況。

（五）應完善配套法規標準政策

目前由于特許經營項目許多實施細則欠缺，致使行業主管部門在實踐管理中無法可依，無所適從。比如具體落實市場準入和退出、投資回報機制、特許經營項目中期評估、特殊情況下臨時接管、對違規企業的披露和處罰、公眾監督與參與、到期資產移交等相關法規都不具體。另外，特許經營項目的調價公式涉及政府價格主管部門的審批，運行費支付涉及財政部門，在實踐中往往因為人員變更、程序復雜等原因無法實施或及時支付到位。還有政府監管機制如何有效發揮也需政策明確。

三、市政公用行業實施PPP項目的幾點思考

（一）政府主導與市場引導相結合，形成適度有效的競爭

由于市政公用事業的特殊屬性，在市場化過程中，必須堅持政府的主導作用，也就是制定規劃、保障資金、完善規則標準、行業監管等職責。但是，政府主導不等于政府包辦代替，親力親為，而是政府規劃、制定規則，通過公開招標等競爭性方式購買服務，充分發揮企業的主體作用，充分發揮市場在提升服務效率和服務質量方面的先導作用，政府和社會投資人之間形成利益共享、風險共擔，責任共負的合作伙伴關系。繼續開放市政公用事業的投資、建設和運營，進一步引導和支持各類社會資本進入市政公用事業領域，提升產品質量和服務水平，例如餐廚廢棄油脂特許運營、若干城鎮的燃氣特許經營打捆招標、供熱資源整合項目招標等。應推進特許經營項目實施，從而在垃圾處理、燃氣、供熱等行業形成適度競爭的局面，激發企業的創新動力。

（二）推進體制機制改革，培育合格市場主體

北京市環衛行業改革目前步伐不一致，市級環衛作業已經實行企業化運作，但是各區縣仍然是事業單位。區縣環衛存在諸多弊端，特別是無法打破區域分割，無法通過公開招標政府購買服務，形成運轉良好的環衛作業市場。北京市應結合事業單位的分類改革，由市級層面出臺統一指導意見，針對市政公用行業“小、散、亂”的現狀（如環衛保潔隊伍、餐廚廢棄油脂收運等），著力培育合格市場主體，鼓勵企業通過跨區域作業，市區聯合、區區聯合，通過市場手段實現行業整合，做大做強，實現作業專業化、規模化經營。并通過出臺產業扶持政策和發展規劃，加快行業科技進步升級，培育行業骨干企業，引領行業健康發展。

（三）加強行業規劃和法律制度的引導和約束作用

公用設施的建設應服從政府的統一規劃。市政公用事業經過產權制度改革以后，應按照誰投資、誰所有的原則。但大型的燃氣和供熱管網和設施主要都是由國有企業建設和管理，它們既是城市公共服務的主要提供者，同時也是企業利潤的創造者，這是長期存在的一對矛盾。應加強行業規劃指導和法律約束，處理眼前利益與提供普遍的均等化服務的問題，妥善處理與同類公共服務企業的關系等問題。如與垃圾相關的中長期規劃關系到未來垃圾量、運送距離等重要項目測算條件，合理規劃，才有利于合理布局、合理物流、合理成本、合理引導投資人預期，也才能在有利于引進社會資本過程中形成充分的競爭。

以法律為準則體現了市場經濟的法制經濟特點，黨的十八屆四中全會提出“依法治國”，為規范和引導市政公用市場化改革，必須建立相應的法規體系，完善配套政策，而不是僅靠一個特許經營條例能夠解決的，急需解決的包括企事業單位的改革改制、土地使用權、成本價格形成機制、市場準入條件和程序，市場監管的技術標準和行政授權等配套措施。

（四）轉變政府職能，加強行業監管

建議逐步建立統一的市政公用事業監管機構。實行統一領導、統一法規、統一標準、統一監管的管理體制，避免行業監管缺位、錯位和越位，切實解決機構重疊、職能交叉、效率低下、監管成本高的問題。加強監管部門自身建設，通過培訓提高人員素質，以熟練掌握項目運作中的各個環節和協議條款，落實監管機制。

由于政府機構人員有限等因素，可以探索在市場準入、價格形成、公共服務等方面，建立獨立的第三方監管體系。在政府制定相應的法律法規的基礎上，利用他們的專業技術和人員，加強對公用事業的監管力度。同時，還要加強公眾和社會監督力度，建立相關主體利益訴求機制。

（五）加強信息公開和溝通協商，促進社會公平

市政公用事業事關公眾切身利益，關乎社會和諧穩定，推進改革過程中必須積極穩妥。不可冒進。政府推進市場化改革過程中，應注意信息公開和透明，要主動向社會公布項目關鍵信息，如2014年底在阿蘇衛循環經濟園建設過程中，就吸取過去信息公開不夠導致群眾不理解的教訓，政府主管部門主動刊登報紙、網站，同時邀請中央和市屬十余家媒體召開項目新聞發布會，釋疑解惑，取得公眾理解。改革措施應體現社會公平，使社會弱勢群體享受改革的成果，掌握出臺時機，取得社會廣泛的共識。

（責任編輯：黃荔）

相關鏈接：北京市市政公用事業實施特許經營的法律政策

在實施特許經營方面，北京市重要的法律政策建設歷程包括：

1.2003年10月北京市以政府令形式發布試行《北京市城市基礎設施特許經營辦法》；

2.2005年12月1日，北京市第十二屆人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過了《北京市城市基礎設施特許經營條例》，并于2006年3月1日起施行，原《北京市城市基礎設施特許經營辦法》同時廢止；

3.2006年7月24日，北京市發展改革委會同相關行業主管部門發布《北京市城市基礎設施特許經營者招標投標程序性規定》，并于2006年9月1日起施行。

4.2013年，北京市發布《引進社會資本推動市政基礎設施領域建設試點項目實施方案》，大力引進社會資本尤其是民間資本，推動市政基礎設施領域投資、建設和運營，對多元投資主體產生了良好的社會反響。