特許經營合約設計中若干問題的探討

自20世紀90年代中期以來，我國的城市公用事業先后進行了市場化改革。其中一種重要的方式就是對城市公用事業項目實行特許經營（PPP）制度。在特許經營權的授予過程中運用競標機制，公開競標一個復雜的特許經營合約，政府無需再對每個競標者進行考察和甄別。眾多具有經營意向的企業直接參與競標，在競標過程中，競標企業的競相出價將不斷耗散企業的壟斷租金，最后只有經營成本最低的企業才能獲勝而被授予特許權。只要競標企業數足夠多，競爭強度足夠大，獲勝企業就無法保留超額利潤，即減少了獲勝企業由于信息不對稱帶來的不確定性。從運行結果來看，競標機制集中了市場競爭的特點，使其在總體上比非競標機制更能有效地促進資源的優化配置，并在一定條件下成為資源配置效率最高的市場機制。

總結我國城市公用事業特許經營10-20年的實踐，特許經營及特許經營合約中有一系列的理論和實踐問題，需要深入探討。如旁路、合謀、信息甄別、技術進步、價格調整、普遍服務、審計合謀、以及到期后的資產轉移問題等問題。由于篇幅所限，本文重點探討其中的接入定價、質量監管、雙重貨源或第二貨源、承諾四個問題。

一、城市公用事業特許經營中的接入定價問題

特許經營中的接入定價（Access pricing）是指獲取特許經營權的網絡設施經營者制定的向競爭性企業收取管網使用費用。也就是說，當網絡型產業發生縱向分離時，處于競爭環節的企業參與競爭，就必須支付給處于壟斷環節的特許經營者必要的費用來實現接入；而網絡特許經營者則可以利用接入費用來彌補網絡建設和運營成本，這個接入費用稱為接入定價。根據網絡型產業的不同特點，接入問題分為單向接入和雙向接入（互聯互通）兩類，本文以燃氣產業為例，分析單向接入定價問題。

在城市燃氣產業的特許經營中，作為必要設施的特許經營者，有激勵試圖利用壟斷互補品或下游產品市場，來排斥競爭和提高壟斷利潤。作為上游的競爭性企業，有激勵試圖進行相互合謀，來壓低接入價格；或與網絡經營者合謀，來排斥競爭者。這些都涉及到網絡產業的單向接入價格問題。

在燃氣管網特許經營的競標中，管網運營者往往要為獲取特許經營權而提前支付一筆費用。管網運營者為獲取特許經營權支付的成本，必然要在為上下游企業提供接入服務的接入價格中得到相應的回報。同時，在特許經營之前政府進行管網設施的建設和提供普遍服務時所消耗的成本同樣需要在接入費用中得到平衡。

從理論上分析特許經營中的接入定價，我們可以做出兩個假設。

假設一：燃氣管網的上下游市場是競爭的，燃氣管網特許經營者通過收取接入價格來達到收支平衡。那么，考慮兩種情況。一是燃氣管網的特許經營者不存在先期投入，即管網不需要特許經營者自建，這時的接入價格低，以達到特許經營者的收支平衡略有盈余為約束條件。二是燃氣管網的特許經營者存在著先期投入，即管網需要特許經營者自建，這時的接入價格高，以達到特許經營者的收支平衡為約束條件。

假設二：燃氣管網的上下游市場是壟斷競爭的，燃氣管網特許經營者通過收取接入價格來達到收支平衡。那么，考慮兩種情況。一是燃氣管網的特許經營者不存在上下游的縱向聯系企業，即管網運用不存在一體化的部分，這時的接入價格低，以達到特許經營者的收支平衡略有盈余為約束條件。二是燃氣管網的特許經營者存在著上下游的縱向聯系企業，即管網運用存在一體化的部分，同時存在著上下游的競爭企業，這時的接入價格低，特許經營者通過交叉補貼來實現的收支平衡的約束條件。

因此，完善特許經營中的接入定價要考慮以下三個問題。第一，在城市燃氣產業的特許經營中，根據最優配置原則，應采取邊際成本定價方法，它適用于競爭性市場的所有企業生產同質產品且在技術和成本方面相似，其優點是能夠達到產業資源的最優配置，實現社會福利最大化，但存在著無效率的過度市場進入和固定成本無法得到補償等缺陷。第二，在城市燃氣產業的特許經營中，根據次優配置原則，應采取拉姆齊定價方法，它適用于最終市場多產品或服務且受管網運營者收支平衡約束，其優點是能夠將消費結構的經濟扭曲降為最低程度，但存在著需要較多的信息的問題。第三，在城市燃氣產業的特許經營中，根據生產效率原則，應采取有效成分定價方法，它適用于最終產品或服務同質且處于進退無障礙市場，其優點是符合靜態效率原則和操作簡單，但存在著部分定價監管和管網運營者與縱向聯系企業降低成本的激勵不足等缺陷。

二、城市公用事業特許經營中的質量監管

特許經營中的質量監管（Regulation of quality）是指通過設計合約，激勵特許經營者提供高質量的產品和服務。一般來說，企業提供產品和服務的質量分為可觀察也可驗證的與可觀察但不可驗證的兩類。前者是指產品和服務的質量消費者在消費前后可以觀察到，而且還能夠事前將產品和服務的質量標準在特許經營合約中規定，事后合約的執行過程也能夠為法院所認可。后者是指產品和服務的質量消費者在消費前后可以觀察到，但是不能夠事前將產品和服務的質量標準在特許經營合約中規定，事后合約的執行過程也無法為法院所認可。這里以供水產業為例，分析可觀察但不可驗證的質量監管問題。

從理論上分析，供水企業合理運營成本包括當年度的折舊費、土地無形資產攤銷、財務費用、原水費、水資源費，成本調整系數、供水企業承諾的成本節約水平。在成本公式的基礎上，合理的利潤為合理資本利潤與成本節約之和。合理資本利潤=第n年12月31日凈資產×合理資本利潤率，其中合理資本利潤率以中國人民銀行一年期再貸款利率為基礎根據實際情況上浮或者下調百分點。這個成本利潤調整方案是一種很典型的低強度激勵方案，它考慮了供水企業的運營成本和利潤率等因素，卻沒有考慮到質量。

我們保持城市供水特許經營協議中的成本公式不變，將質量帶入成本模型，質量的確定可以從凈水水質、供水壓力和企業對消費者的服務等方面來考慮。指標權重的設置可以使用專家咨詢法來確定。凈水水質、供水壓力可以分別從在線水質檢測儀器、在線壓力檢測儀器檢測的數據來進行評分，而企業對消費者的服務相對來說涉及因素會多一些，包括：24小時的不間斷服務、答復顧客的賬單疑問、對顧客意見的反應、查表收費等等。根據監測情況的不同進行相應的加減分。

當質量提高時，供水企業的成本調整系數增大，測算出的合理成本費用也增大，供水企業這時可以從提高的成本調整系數中獲得額外的利潤，這種激勵又反過來促使供水企業更多地提高質量，以期望獲得更多的利潤。在上述模型中，我們將質量作為一個新的影響成本的因子來考慮，這樣設計能有效地促使供水企業為了獲得更多的利潤改善其提供的質量。

從實踐上講，完善特許經營中的質量監管要考慮以三個問題。第一，完善供水質量的有關標準。這是進行供水行業質量監管的基礎，有關的標準應包括《生活飲用水衛生標準》、《供水服務標準》、《原水水質標準及檢測方法》等，其涵蓋了水質、管網壓力、管網修漏和用水設施修理等方面。完善的標準對供水行業的質量監管起著至關重要的作用，同時，隨著人們對供水質量要求的提高和供水技術的發展，供水質量標準也應該及時更新。

第二，進一步修訂特許經營協議。特許經營協議應該詳細全面，規范系統，在實踐中具有可操作性。協議應該明確地規定供水企業和政府雙方在供水質量方面的的責任與義務，例如要求供水企業在供水設施中安裝在線水質監測儀器，在管網中安裝管網壓力檢測儀器；衛生部門和供水主管部門有獨立的檢查系統隨時監測水質，公眾能夠方便、免費獲得水質信息等。

第三，建立有效的社會監督機制。為了最大限度地防止信息不對稱導致特許經營中供水行業的尋租和政府被俘獲的風險，應該建立相關的信息公開披露制度，為供水行業創造公平的信息環境。具體來說，政府對供水企業實施質量監管的制度依據應該公開，水質、管網壓力等測量數據應該按期披露，政府對企業獎罰的依據和程序也要公開。

三、城市公用事業特許經營中的雙重貨源和第二貨源

特許經營中的雙重貨源（Dual sourcing）是指在特許經營權的招標過程中，既可以對總項目進行投標，也可以對分項目進行投標；對于某個城市公用事業項目，可以同時特許給幾個企業來經營。特許經營權拍賣中的第二貨源（Second sourcing）是指在特許經營權的重復拍賣過程中，如果中標的受監管壟斷企業的績效不盡人意，那么在第二期選擇另一家企業來代替在位企業就符合監管者和消費者的利益，這個效率更高的企業就是第二貨源。本文以城市快速交通系統為例，對二者分別進行分析。

政府把市內的公交路線經營權特許給幾家公交公司，政府成立一個監管機構，由它來監管交通布局，即負責線路規劃、調整，負責基礎設施的建設和組織購買車輛，以及運營各公司收入的分配，對運營公司監管以及處理乘客投訴的問題。在“路權”還是屬于公有的前提下，這些公交公司只是負責購買、保修車輛，進行公交線路的運營。每家公司有一個路線長度和運行時刻表，各公司收入與票款收入無關，只根據運行情況和服務質量來獲得本公司的收入。為了提高盈利，公交公司可以把車體和車廂內的廣告牌再次招標出去。

從理論上分析，假設政府對城市某條公交線路進行競標；有兩個企業參與競標這個線路，不考慮每個企業的外部機會水平；有一個監管者，它的目標是社會福利的最大化。

第一種情況，公交線路特許經營權的單期拍賣。線路的特許經營權可能只能授予一個公交公司；或者可以授予兩個公交公司進行雙重運營。

在這種情形下，政府通過設計特許經營合約，總能選出效率最高的公交公司。在沒有信息披露和信號顯示的情況下，一般是出價最高的公交公司獲勝。

如果線路的特許經營權授予兩個或多個公交公司。由于線路的重復性，他們之間的運營量是不可分的，只能承載當時在站臺等車的乘客。而且經常會出現“產品”均勻分布的情形，即等車的乘客如果看見前面一輛公交車承載比較擁擠，那么他們會涌向緊跟著而來的下一輛公交車，不會造成一車乘客很多，而另一車很少的現象。而不同的公交公司間也會努力提高服務質量來吸引乘客。

第二種情況，公交線路特許經營權的兩期拍賣。對于公共交通行業來說，特許經營權一般為6-7年，而此時公交車也到了使用年限，所以沒有可能轉移資本。需要指出的是，政府在把公交線路特許經營出去的時候，還可以將公交沿線車站的廣告牌打包拍賣。在廣告牌的建設和招標過程中，公交公司也付出了一定的沉淀成本。這些投資可以大大減少甚至免除第二期在這些固定成本上的投資。所以這些努力可以看作是部分可轉移的。由于公共交通的準公共產品特性，票價不會定的很高，公交公司在運營過程中不可能只靠票務作為全部資金收入的來源，可以通過廣告收入來彌補線路運營的虧損，這就形成了公交公司在業務上的交叉補貼。

假定特許經營權只能授予一個企業進行經營，最優招標總能選出最有效的企業，比如企業1。企業1在經營過程中，為了增加利潤，追加了一部分投資。正是有了這些投資，企業在第二期的線路招標中更具有競爭力。而反過來，較大的獲勝概率的信號使得它在第一期會更加努力的降低成本，追加投資。

如果進入企業2在第二期經營的話，進入企業2第二期的成本由于第一期的努力而降低了企業1在第一期的成本轉移給第二期的比例。

那么，企業1在第一期進行投資對自身第二期所節約的成本，必然大于進入企業2在第二期所節約的成本。所以在這個模型中，無論第二期是由企業1還是進入企業2運營，第一期的企業1都因為投資而抽去了第二期的租金。

在不完全信息中，監管者就要在規劃中加入激勵約束，促使企業進行投資。企業1減少第一期的努力將降低第二期的效率和租金，所以，監管者要想提高企業1在第一期隱藏自身效率的成本，就要求監管者增加在第二期選擇企業1的可能性，監管者可以通過逐漸提高激勵方案的斜率來實現。由于沉淀成本及其所產生的外部性效應，所以在這個模型中監管者偏向于企業1。

從實踐上講，完善特許經營中的雙重貨源和第二貨源，要考慮以下三個問題。第一，應把公交行業的特許經營進行招標，城市公交行業實行多個公交公司同時運營，政府與企業簽訂特許經協議。由政府負責車站、公交專用通道的鋪設等投資建設，并組織對公交運營商的投標和監管。在招標中，政府規定某條公交線的服務線路、服務質量、服務方式，然后根據公司的經營狀況、財務狀況、商譽等選擇投標價最低的一家或多家公司為運營商，并可以肥瘦搭配地捆綁線路，交給中標公司經營，以保證公交車所到之處都有一定水平的公共服務。公交公司通過銀行貸款、私人投資等方式籌集資金，負責車輛、信號和一些流動資產的投資、運營和維護。項目建成后，政府對其投入資產享有所有權和收益權，公司對政府的投資享有使用權和收益權。特許經營期結束后，企業無償將項目的全部資產移交給政府。政府再對公交的運營進行定期的招投標。

第二，在跨期監管下，必須給予公交公司適當的激勵，以降低運營成本，提高運營效率。由于在運營期滿后，公交車就基本上不能使用了。所以，在跨期監管下，如果同一條線路的第二期是由另外一家公交公司來運營，就不存在資產轉移的問題。那么在位企業就有可能在追求利潤的同時，不再去開發新的創新或運營方法。如果政府在運營過程中隨著時間的推移對在位企業逐步增強激勵，讓在位企業覺得下次中標的可能性很大，那么在位企業就會努力降低運營成本，提高運營效率。

第三，建立合理的政府財政補貼制度，給予公交公司提高效率和質量、降低成本和價格的激勵。由于公共交通行業的公益性，不可能有很大的利潤空間。因此，要形成以國有企業為主導，私人公交公司參與競爭的局面，在這種競爭機制的作用下，會提高公共支出的效益。政府對公交公司的補貼不應該是個定值，而應該與公司的成本、效率相關，還要隨公司的收益率而上下調整。在保證企業不虧損的情況下，給予公交公司一定的激勵，并保證在必要的時候，能靈活抽取公交公司的租金。

四、城市公用事業特許經營中的承諾

特許經營中的承諾（Commitment）是指在一個動態（多期）的激勵性合約中，合約雙方對于各自事后行為的自由裁量權做出可置信的約束，并通過限制雙方的信息和預期，達到共同履約的結果。在跨期監管這種重復性的合約關系中，有三種承諾形式：一是雙方能夠信守長期合約的承諾，他們不會質疑合約的條款，最初的合約隨著時間的推移會得到執行。二是雙方可以簽訂長期合約，只要任何一方想實施該合約，該合約就是可以得到實施的；但如果雙方都發現重新談判符合他們的利益，則他們會對重新談判進行承諾。三是由于交易或者法律的原因，只能簽訂短期合約，雙方的關系就由一系列的短期合約加以調節。這三種形式的承諾分別稱為“純粹承諾”、“承諾與再談判”和“無承諾”。在多數情況下，承諾與再談判更符合實際。

特許經營中的承諾與再談判是指由于宏觀經濟的不確定性、特許經營合約設計的有限性、特許經營規制的不完善、政治環境的改變，導致雙方事前或事后承諾在合約執行中可以再談判。這里以污水處理產業為例，分析承諾與再談判問題。

從理論上分析，可以構建由單一委托人和單一代理人構成的模型，其中基本假設有：第一，政府是特許經營合約中的委托人，具有追求公共利益最大化和追求私人利益最大化（如攫取租金）兩種類型；第二，特許經營企業是代理人，分為高效率與低效率兩種類型；第三， 由于不確定性、不可證實性等原因，政府與特許經營企業之間簽訂的是不完全合約，具有承諾與再談判的特點。第四，關于信息的假設由強到弱依次為：信息對稱且可證實、信息對稱但不可證實、信息不對稱。

假設有一個城市公用事業污水處理廠項目，特許經營權只能授予一個企業，有兩個以上的企業參與競標，每個企業都存在兩種類型（高效率與低效率）的可能，企業在這兩種類型上的分布是連續的，只有一個監管者并且其目標為社會福利（公共利益）最大化，競標的項目存在二期或多期的情況。

一般來講，監管者可以承諾長期合約，但卻不能承諾不再對該合約進行重新談判，對長期合約的承諾并不意味著各參與方在將來一定要遵守合約，而是指只要至少一方愿意執行，那么合約就可以得到執行，雙方可以在互利的基礎上自由地修改合約。在初始合約可以重新談判給予企業更多激勵以符合雙方利益時，再談判就會進行。

從實踐上講，合約的修改分為兩種情況。一種屬于非實質性內容條款的修改，雙方很容易達成一致同意修改，如項目公司未及時取得施工許可證是否包含在特許經營的期限之內；另一種是涉及到實質性內容的修改，如污水處理廠項目終止后資產補償問題，由于項目投資大周期長、且為社會公益性事業，雙方經過幾輪談判最終也達成一致同意修改。

因此，完善特許經營中的承諾，要考慮以下五個問題。第一，特許經營的協議應該在最初設計的時就以防止再談判為目的。通過簽訂協議，雙方在法律的約束下共同執行，擺脫了以前政府通過行政命令指導下的不穩定性，使企業能真實地表露出自己的信息； 第二，對于跨期監管不得不進行再談判的承諾，在協議中應該以程序性的條款加以約定。對跨期中每一期的期限不要做出具體規定，應該以出現爭議為分界點。通過事先約定好的談判程序、談判無法解決時的仲裁或司法程序進行解決； 第三，完善運營和移交期的配套協議，對于特許經營項目協議的完善具有重要作用；第四，企業在特許經營期間的產出應該在事先加以確定，不應讓企業承擔市場需求變化的風險；第五，在運營期間要給與企業提高效率、調整價格的激勵，進而保證設備的良好運行和移交。

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（責任編輯：黃荔）