區域廠網一體、混合所有制與城市公用事業監管

一、引言

自20世紀90年代中期以來，我國的城市公用事業的市場化改革不斷深化。一方面，市場準入放開、社會資本參與競爭、多元產權主體出現、產品和服務供給增加、價格機制正在形成，特許經營等運營模式被廣泛使用，行業內的國有企業進行業務分拆和股權多元化，政府監管逐步改善。另一方面，城市公用事業市場化以后出現價格上漲很快，服務質量沒有保障，普遍服務水平下降，特許經營中履約程度低等問題。

進一步講，目前城市公用事業中國有企業改革存在的主要問題有：一是國有資產管理體制仍停留在管企業為主上，亟需向管資本為主的國有資本授權經營體制轉變；二是實行特許經營的條件下，國有企業與非公有制企業在競爭性業務上機會不平等，特許經營的合約管理有待加強；三是政府監管的機構設置、法律法規、監管程序等方面有待完善；四是城市公用事業中的價格改革未能在區分自然壟斷環節與競爭性環節的基礎上進行，既沒有實現公共資源市場化配置，又導致公共財政不堪重負。

從實踐上看，我國的城市公用事業在市場化改革以前，以國有獨資企業的區域壟斷經營，企業的目標以社會公平和社會效益為主；市場化改革以后，多種所有制企業進入城市公用事業領域，企業的目標則轉變為社會公平與經濟效益并重。因此，圍繞著市場化改革，提出了三個值得深入思考的問題：

第一，城市公用事業引入競爭的市場化改革是廠網分離，還是區域廠網一體？

第二，城市公用事業國有獨資企業混合所有制改革的方向是什么？混合所有制的具體形式是什么？

第三，城市公用事業進一步深化改革中如何加強政府監管？

黨的十八屆三中全會做出了全面深化改革的決定，結合《決定》精神歸結起來看，在推進城市公用事業市場化改革的進程中，需要正確處理市場競爭與自然壟斷、所有制改革與運營模式、深化改革與完善政府監管等三大關系，從而促進社會公平和經濟效率，實現全面小康和諧社會的目標。以上三個問題和三個關系，不但關系到城市公用事業市場化改革的成敗以及能否滿足城市居民日益增長的利益訴求，而且關系到未來十多年（到2030年）我國城市化加速推進對城市公用事業發展要求的實現。下面，就以北京排水集團的案例來思考和分析上述問題。

二、北京排水集團的案例

2013年北京市政府出臺《北京市加快污水處理和再生水利用設施建設三年行動方案（2013-2015）》（下稱《行動方案》）。根據規劃，北京市主城區主要的污水處理建設項目，包括新建日處理規模150萬噸的再生水設施、6128噸的污泥無害化處置設施，升級改造現有污水處理廠、75座雨水泵站，建設和改造355公里排水管網、110公里再生水管線等。《行動方案》規定，在北京中心城區的污水處理市場中，政府將完善服務價格、按照購買公共服務模式，保障排水、再生水利用設施的運營成本及企業合理收益。

為此，北京市水務局代表市政府與北京排水集團簽訂了30年期的《特許經營服務框架協議》，協議中明確，特許經營服務價格按照成本加合理收益的原則確定，其中成本包括人工費、動力費、材料費、維修費、折舊及攤銷、制造費用、銷售費用、管理費用、財務費用、流轉稅費，是覆蓋完全成本的概念；新建設施合理收益，按照內部收益率8%原則確定；同時明確調價公式，服務價格每3年調整一次。這種情況下，特許經營權的所有者可以通過技術改進、管理提升和降低成本，來提高生產效率和企業收益水平。

按照《行動方案》，到2015年底，北京市主城區新增污水處理產能150萬噸左右，這相當于過去22年總產能規模的56%。加上再生水設施建設資金，北排集團預計，包括拆遷、工程在內的總投資額在400億元左右。

北京市政府雖然將北京市中心區域的區域性特許經營權授予北排集團。但是，落實方案的資金問題卻未解決。由于體制原因，北排集團是典型的市政基礎設施服務企業，有濃重的事業單位色彩。此前北京市財政局是按照財政撥付程序，預算經審核后撥款，集團的收支基本持平，用自有資金新增投資可能性較低，若無自有資金，則難以通過銀行貸款實現融資需求。

2014年9月18日，北排集團與國家開發投資公司所屬國投創新公司旗下管理基金發起設立合資公司--北京北排水環境發展有限公司（下稱北排水環境），注冊資本金100億元，北排集團以資產形式出資70億元、擁有該公司70%的股份，國投創新公司以現金形式出資30億元、擁有該公司30%的股份。該合資公司作為承接北排集團在污水處理、再生水生產、污泥處置方面的經營主體和北排集團主營業務未來改制上市的主體，將為北京排水和再生水服務保障全力提供高品質服務，并在此基礎上將核心能力和競爭優勢向國內外水務市場輻射，不斷開拓市場、擴大經營。合資公司未來的運營管理，必須嚴格遵循證監會“五獨立”原則，將關聯交易限制在一定范圍之內。北排水環境將出資30億元，與中國工商銀行和上海浦東發展銀行共同發起規模為100億元的北京國投北排水環境基金，并邀請全國社保基金參與其中，為北排水環境未來新建和收購污水處理廠提供資本金。

組建合資公司、成立水環境基金后，北排集團將可搭建集團、合資公司、水環境基金三級融資平臺，按照污水處理廠資本金30%計算，可以滿足《行動方案》中的項目資金需求。在資金充裕的基礎上，結合技術與運營優勢，北排集團不僅可確保完成北京市《行動方案》中規定的融資任務，而且可以進一步向外阜擴展，在國內水務市場做大做強，成為國內最大的環保企業之一。

三、分析與思考

（一）城市公用事業引入競爭的市場化改革是廠網分離，還是區域廠網一體？

城市公用事業具有自然壟斷產業的性質和特征：第一，在單一產品和服務的產業中具有規模經濟，是指隨著產量的增加生產函數呈規模收益遞增狀態，一家企業大規模生產，比幾家較小規模的企業同時生產更能有效利用資源。第二，在多產品和服務的產業中具有成本弱增性和范圍經濟，是指一家企業生產多種產品的總成本小于多家企業分別生產這些產品之和。第三，在網絡經濟效益明顯的產業中具有高投入成本和低邊際成本，是指初始投資越高，對產量和規模的要求越大；邊際成本越低，企業的盈利空間也越大，如電信產業。第四，在網絡傳輸系統中，由于具有較強的規模經濟、范圍經濟和網絡經濟特性，其自然壟斷性質就較強。而在非網絡傳輸環節，具有一定的規模經濟和范圍經濟，但一般不具有網絡經濟特性，其自然壟斷性質就較弱。

基于這種性質和特征，自20世紀90年代中期以來的城市公用事業市場化改革，一般是區分具體產業中的壟斷性業務和競爭性業務，實行廠網分離的改革。也就是說，在保留各種管網、軌道等壟斷業務壟斷的條件下，把自來水廠、污水處理廠、軌道交通運輸等競爭性業務放開，實行企業之間的競爭。因此，改革前10-20年期間的特許經營都是以項目為主體的，鮮有以區域廠網一體的特許經營。

黨的十八屆三中全會《決定》指出：國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行廠網分開、放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化。國務院《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60 號）中提出：“要推進市政基礎設施投資運營市場化，鼓勵打破以項目為單位的分散運營模式，實行規模化經營，降低建設和運營成本，提高投資效益。推進市縣、鄉鎮和村級污水收集和處理、垃圾處理項目按行業“打包”投資和運營，鼓勵實行城鄉供水一體化、廠網一體投資和運營。”那么，我們應該怎樣理解北排集團的案例呢？

首先，我們將自然壟斷產業分為跨區域即全國性和區域性兩種，前者包括航空、鐵路、電力、電信和郵政等產業；后者包括城市供水、供氣、供熱、排水（污水處理）、環境衛生和垃圾處理、城市軌道交通等產業。也就是說，城市公用事業是指具有區域性特征的自然壟斷產業。

其次，進一步思考全國性和區域性自然壟斷產業的經濟技術特征，前者的物理網絡性更強，業務的需求量在成本弱增的范圍之內，就可以實現廠網分開；而后者雖然也存在物理網絡性，但其廠網的經濟技術關聯性較強（在供熱、排水產業中尤為突出），具有自然壟斷的屬性，有區域廠網合一的要求。

因此，通過北排集團的案例可以得出以下判斷：全國性網絡型自然壟斷產業的深化改革，應按照《決定》的精神，實行廠網分開，放開競爭性業務；區域型自然壟斷產業——城市公用事業，應在《決定》精神的基礎上，按照《指導意見》的要求，根據不同行業特點，結合區域自然壟斷屬性，來探索區域廠網一體的經營模式。

（二）城市公用事業國有獨資企業混合所有制改革的方向是什么？混合所有制的具體形式是什么？

黨的十八屆三中全會《決定》指出：積極發展混合所有制經濟。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式，……允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟。國有資本投資項目允許非國有資本參股。

混合所有制經濟是指財產權分屬于不同性質所有者的經濟形式。從宏觀層次來講，混合所有制經濟是指一個國家或地區所有制結構的非單一性，即在所有制結構中，既有國有、集體等公有制經濟，也有個體、私營、外資等非公有制經濟，還包括擁有國有和集體成分的合資、合作經濟；而作為微觀層次的混合所有制經濟，是指不同所有制性質的投資主體共同出資組建的企業。本文討論的主要是微觀層次的混合所有制經濟。

自20世紀90年代中期以來，城市公用事業的國有企業先后進行了廠網分開（即將運營業務如污水處理特許給非國有企業）、引入戰略合作者（一般是新增網絡投資業務）和股權多元化的市場化改革，取得了一定成效，為進一步深化改革特別是混合所有制改革奠定了基礎，但也存在一些突出問題（如前文所述）。那么，北排集團的案例帶來怎樣的思考呢？

首先，地方國企與央企合股是混合所有制嗎？根據《決定》精神進行的混合所有制改革，基本上都是國有經濟和其他所有制經濟交叉持股、相互融合的混合所有制經濟；而在現實中，全國各地區率先進行的卻是地方國企與央企合股的混合所有制改革。其實，根據國有經濟的實際歸屬權即國資委的設置與管轄權，國有經濟分為中央、省、市（地）三級。三級的資產雖然都屬于國有資產，卻有明確的邊界，相互之間不能隨意變動甚至調撥。因此，北排集團與國投創新的合作，即地方國企與央企合股也是一種形式的混合所有制經濟。

其次，引入股權投資基金是不是混合所有制的形式？股權投資基金（Private Equity，簡稱“PE”）在中國通常稱為私募股權投資，是指通過私募形式對私有企業，即非上市企業進行的權益性投資，在交易實施過程中附帶了將來的退出機制，即通過上市、并購等方式，出售持股獲利。2004年6月美國新橋資本從深圳市政府手中收購深圳發展銀行的17.89%的控股股權，成為國際股權投資基金在中國的第一起案例。2004年末，美國華平投資集團等機構，聯手收購哈藥集團55%股權，成為第一起國際股權投資基金收購大型國企的案例。股權投資基金的資金來源廣泛，包括個人、風險基金、杠桿并購基金、戰略投資者、養老基金、保險公司等，根據這一特點，其已經具有了混合所有的資本性質。

因此，通過北排集團的案例可以得出以下判斷：城市公用事業國有獨資企業混合所有制改革的方向，可以是地方國企與央企合股混合所有制。混合所有制的具體形式可以是合資公司，還可以是引入股權投資基金及成立水環境基金這種形式。

（三）城市公用事業進一步深化改革中如何加強政府監管？

黨的十八屆三中全會《決定》指出：堅持權利平等、機會平等、規則平等，廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規定，消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業進入特許經營領域具體辦法。

以建設部頒布實施的《市政公用事業特許經營管理辦法》（2004）、《特許經營示范文本》（2006）為標志，我國城市公用事業特許經營進入一個規范實施的階段。但是，非公有制企業進入特許經營領域除了遵守《市政公用事業特許經營管理辦法》和簽訂《特許經營合同》之外，還存在一些具體問題需要深入研究。

首先，在北排集團的案例中，遇到一個需要研究的課題是：按照“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，在投資環節，項目的所有權是歸屬于水環境基金的，由此存在項目在立項、建設、持有三個環節上主體不一致的問題。

為解決自有資金不足問題，在投資環節，通過一系列金融模式的創新，北排集團承擔的大量建設項目，是由合資公司所屬水環境基金作為投資主體來具體實施，因此按照“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，在該環節項目的所有權是歸屬基金的；北排水環境發展公司是基金有限合伙人，而北排集團作為北排水環境發展公司的控股股東，其通過相應的機制設計來加強對基金管控，確保項目風險降到最低。在項目建設完成后，北排水環境發展公司通過回購機制將相關的資產和設施進行回購。按照這種操作模式，在項目立項、建設及持有三個環節中，項目主體是在發生變化的，這與現行政府在項目審批中，三個環節主體一致的管理要求有所出入。如何協調好投資人利益訴求、政府項目審批和管理模式問題是一個需要深入研究和探討的課題。

其次，政府購買服務（特許經營）的監管模式如何？若是多級委托代理關系，北京市水務局作為委托人，只能直接監管一級代理人（北排集團），那么二級代理人（北排水環境），將如何監管？若是北京市水務局可以與北排水環境發展公司直接簽訂特許經營協議，實現直接監管，是否會提升政府監管效率和企業服務質量？

從理論上講，在多級委托-代理關系中，由于存在著目標不一致和信息不對稱，委托人很難越級監管代理人，其中一級代理人同時具有二級委托人的雙重身份，它在特許經營授權之后的行為對于委托-代理關系的結果至關重要。必須有一個好的機制設計，讓其滿足三個條件：一是激勵相容，擁有信息優勢的代理人按照合約的委托人的意愿行動，最終使雙方都能實現效用最大化；二是參與相容，即只有代理人在委托人設計的機制下得到的期望效用不小于他其它機制下得到的最大期望效用，代理人才有可能參與委托人設計的機制；三是說真話，即如果某種機制使說真話始終成為代理人的最優選擇，那么該機制就一定是一個說真話機制。這就是著名的機制設計理論，已有多位從事該理論研究的經濟學家獲得諾貝爾經濟學獎，包括2014年度獲獎的（法）讓·梯諾爾。

從實踐上講，在多級委托-代理關系中的特許經營監管模式，要解決接入價格、承諾、服務質量、第二貨源、到期資產轉移等一系列問題。

多級委托-代理關系中存在一定的時間成本、博弈成本和交易成本，因此還可以進一步探索減少特許經營層級的機制設計，由北京市水務局直接與北排水環境發展公司簽訂特許經營服務協議，形成一級委托-代理關系。既滿足北京市水務局作為政府部門對企業的監管要求，提高政府監管效率，確保政府購買服務的質量，有效防范政府風險，同時也能極大的激勵企業不斷地提高服務水平、完善服務質量，滿足企業“五獨立”的經營管理需求。

通過北排集團的案例可以得出以下判斷：在城市公用事業進一步深化改革中加強政府監管，一是要確立城市公用事業項目主體的法律地位；二是要在理論和實踐的結合上，探索特許經營過程中的激勵與約束問題。使中標在位壟斷企業在保證一定服務質量的條件下，能夠得到一定的利潤；或者鼓勵中標在位壟斷企業在一定的補貼下，為降低虧損而努力。

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（責任編輯：黃荔）