可持續發展視角下以人為本的城鎮化建設芻議

“讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。”這是2013年12月的中央城鎮化工作會議的精髓之一，這幅美好的畫面為我國未來的城鎮化發展指明了方向。城鎮化要遵循規律，因勢利導。城鎮化的核心是以人為本，關鍵是提升質量[1]。

一、城鎮化內涵認識的轉變

城市化是指從鄉村到城市不斷轉化的漸進的歷史過程，城鎮化是中國特色的詞匯，是對城市化的發展。黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》正式采用了“城鎮化”一詞。傳統的城鎮化概念是指農村人口轉化為城鎮人口的過程。反映城鎮化水平高低的一個重要指標為城鎮化率，即一個地區常住于城鎮的人口占該地區總人口的比例。據中國社科院發布的《城市藍皮書》，2011年中國城鎮人口達到了6.91億，人口城鎮化率達到51.27%，城鎮常住人口首超農村常住人口[2]。2012年城鎮化水平達到了52.57%。城市化水平在30%以下是緩慢增長階段，在30%到70%之間是快速發展過程，我國已到了城鎮化快速發展階段。隨著城鎮化的深入，我們發現城鎮人口數量不是衡量城鎮化的唯一指標，單純追求人口的數量會使城鎮化走向極端。

2013年中央城鎮化工作會議強調城鎮化與工業化一道是現代化的兩大引擎。人是城鎮化的核心，關鍵是提高城鎮化質量。城鎮建設，要依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁；要融入現代元素，更要保護和弘揚傳統優秀文化，延續城市歷史文脈。要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態上改善居民生活條件。

因此，我們追求的城鎮化應該以科學發展觀為指導，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，以人的城鎮化為核心，全面提升城鎮的文化和公共服務品質，在有序管理中實現人和社會及環境的友好變遷。

二、城鎮化進程中“人”的突出問題

（一）農村剩余勞動力轉移問題

美國發展經濟學家劉易斯認為，剩余勞動力是指“邊際生產率很小，甚至為零或負數的勞動力。”首先，我國農業和農村經濟發展的根本矛盾是人多地少。由于我國農業人口基數大、比重高，人口增長速度遠遠超過農業發展對勞動力需求的增長，我國農村剩余勞動力平均每年以近千萬人的速度增加，所以農村剩余勞動力的比率也隨之增長。當前，我國可耕地面積卻在逐年減少，調查顯示，2009年全國耕地面積為13538.46萬公頃，2012年則變為13515.85萬公頃，而2013年全國凈減少耕地面積8.02萬公頃（120.3萬畝）。與此同時，農業勞動生產率的不斷提高也進一步催化了農業剩余勞動力的增加。

其次，城鎮化進程的加快也造成了城鎮化水平與農村剩余勞動生產力兩者之間突出的矛盾。城鎮化造成大量農民失去土地而無法繼續從事農業生產，因此閑置的農村剩余勞動力為了自身生存不得不向城市轉移尋找新的生存方式。再次，城鎮人口收入高從而帶動消費水平高、收入機會多，對農村剩余勞動力向城市轉移產生巨大吸引力。另外，城鄉教育水平、醫療衛生及社會保障等方面的差距，也對農村剩余勞動力的轉移有著巨大誘惑和吸引。這其中也產生了勞動力轉移的盲目性與無序性。

（二）城市務工人員社會保障欠缺

城鎮化既要吸聚人口，又要留住人口，而這需要產業基礎、政策配套以及深層次的社會認同。從1978年到2012年，城鎮人口從1.7億增加到7.1億，但是這其中有一大部分人是被“城鎮化”的。

農村轉移的勞動力被稱作“進城務工人員”，是指戶口仍在農村但已完全脫離或基本脫離傳統農業生產經營活動，主要在城鎮各類所有制企業打工的勞動者群體。進城務工人員是城市建設的主力軍，但在城市中處于邊緣地帶。他們沒有享受城市福利的權利，這是不徹底的城市化，其原因主要是：從職業上看，進城務工人員已不再是從事農業生產的農民，而是在城市從事第二三產業的工人；從身份上看，他們的戶口仍留在農村；從人際交往關系上看，他們不被城市居民所認同。由此可見，進城務工人員首先是一個職業與身份不一致的群體，這種不一致，導致他們在工作以及工作以外的諸多方面遭受著不平等的待遇，得不到社會支持，尤其是連最基本的社會保障權益也無法獲得，享受不到各種失業、醫療和養老等社會保障和公共服務，在住房、子女入學等方面也存在著一定的問題和困難。城鎮化是解決人的城鎮化，不是土地的城鎮化，不是農村的城鎮化，不是樓房的城鎮化，真正的城鎮化是人的城鎮化。如果說人口因產業聚集是一種外在的城鎮化，那么進城農民內心融入城市，則是內在的城鎮化。

（三）農村環境遭受破壞威脅民生

環境是衡量國民經濟發展水平的重要指標。在農村城鎮化進程中，經濟的快速發展使政府產生了短期行為，重經濟建設、輕環境和資源保護，致使農村區域小城鎮基礎設施建設投入嚴重不足，環境衛生管理滯后。首先表現為鄉鎮工業排放的各種有害氣體、廢水及工業垃圾等已成為影響農業生產、制約農村經濟發展、威脅人民健康、影響社會穩定的重要因素。如，2012年5月福建省霞浦縣福寧大沙工業園區部分企業偷排工業廢水，污染了灘涂，導致當地村民養殖的跳魚、白對蝦死亡，嚴重影響了村民們的生產和生活。其次是隨著農村城鎮化水平的不斷提高，生活污水、垃圾產生量迅速增長，農村環境承受的壓力越來越大，而且大量廢物不加處理任意排放，直接進入農業生態系統，使土地、水和生物資源遭受污染和破壞。

（四）鄉鎮企業發展滯后，難以挽留人才

多數鄉鎮企業尤其是欠發達地區的鄉鎮企業，普遍存在資金不足、技術落后、人才缺乏的困難。此外，管理不夠規范、制度不甚健全等問題，從根本上阻礙著大批鄉鎮企業的正常發展。

進入20世紀90年代以后，由于社會背景和外部環境發生了變化，鄉鎮企業吸收大量農村剩余勞動力就業的作用逐漸弱化，其主要原因有三點：一是隨著鄉鎮企業的發展，市場競爭加劇，迫使企業采用新技術新設備參與競爭，因而出現了鄉鎮企業資本有機構成不斷提高，資金趨密，導致勞動力需求減少。二是進入90年代以后，中低檔產品市場逐漸飽和，加上近年來亞洲金融危機對鄉鎮企業出口造成不利影響，以及鄉鎮企業就業成本的提高和鄉鎮企業的改制，導致精減人員現象頻發。三是沒有把加速鄉鎮企業的發展與興建中小城鎮結合起來，鄉鎮工業園區未能帶動小城鎮建設。

三、以人為本的城鎮化道路探索

（一）人的城鎮化

城鎮化要解決的不僅僅是農民進入城市，成為市民，而是打破以戶籍為藩籬的嚴格界限，廢除身份等級，使中國社會從一個傳統社會進入現代社會，這是城鎮化的關鍵和核心所在。打破戶籍制度的堅冰，羅爾斯說：“作為公平的正義是社會制度的首要價值。”[3]

政府有關部門應適時研究如何分類保障進城務工人員權益問題，在可能的條件下，嚴格按照國家有關規定，一視同仁地將進城務工人員納入社會保障體系。推動農業轉移人口市民化，制定持有居住證農民工同等享受居住地基本公共服務的具體辦法，把進城落戶農民在農村參加的醫療保險、養老保險規范接入城鎮社保體系，完善農業轉移就業人口參加企業職工基本養老保險相關政策和經辦服務等一系列政策措施，創造條件讓愿意成為城鎮居民的農民工朋友如愿以償。

1.完善就業、培訓體制

政府要發展統一、開放、公平的勞動力就業市場，建立規范的用工制度。規范用人單位與進城務工人員的勞動關系，是保障進城務工人員社會保障權益的前提。要加大勞動監察力度，定期開展專項檢查，努力規范勞動力市場和單位用工制度，盡快解決同工不同酬、同工不同享問題。做好勞動者的培訓保障工作，健全培訓體系。如以新生勞動力為主要對象的職前培訓，以在業人員為主要對象的在職培訓，針對城鎮下崗人員的再就業培訓以及針對農村勞動力的職業培訓等。加強對職業技術和技能教育培訓的激勵。如廣州中山市小欖鎮鼓勵外來務工人員求學深造，并給予獎勵和資助。就業和技能培訓體制的完善，既是對城鎮務工人員生存發展的可持續，也是他們對務工城市感情的可持續。這樣才能真正實現社會的友好和諧。

2.健全轉移人口的社會保障

2014年1月1日起施行的《深圳市社會醫療保險辦法》將農民工納入地方補充醫療保險，參保人的醫保待遇大幅度調高，率先實現了讓不同群體在同一政策制度下享受同樣的待遇。目前，廣州市實行企業深戶員工、異地務工人員、農村城市化人員、靈活就業人員基本養老保險制度一體化，并實現了基本養老保險關系的轉移接續和新老轉移辦法的平穩過渡。符合條件的非深戶參保人退休后一樣可以在深圳領取養老保險金。照目前的標準，農民工參保人個人每個月只需比原來多繳費0.9元，總計也就4.9元，即可享受地方補充醫療保險待遇。同時，農民工醫保門診統籌基金的最高支付限額由原來的最高800元提高至1000元，大病門診的報銷比例由原來的80%提高到最高90%。把異地務工人員納入城市社會保障這張“安全網”中，增加了他們對深圳的認同感和歸屬感。各地方政府可以此為借鑒，解決農村轉移勞動力的社會保障問題，真正實現人的城鎮化。

（二）環境的可持續

二戰后，在政府和市場的雙重推動下，德國走出了一條可持續的鄉村城鎮化之路，城鎮化率甚至接近90%。德國主要是通過土地整理，把一些傳統鄉村轉變為二三產業主導的工商城鎮。在此過程中，并沒有增加城鎮建設用地，工商城鎮周邊的農業和森林用地性質不變，大都市區域內的郊區一、二、三產業協同發展。鄉村城鎮化也是我國要探索的路徑。

1.嚴守耕地紅線

第二次全國土地調查數據顯示，我國人均耕地0.101公頃，較1996年第一次調查時的人均耕地0.106公頃有所下降，不到世界人均水平的一半。總體看，我國目前人均耕地少、耕地質量總體不高、耕地后備資源不足。隨著工業化城鎮化的推進，保護耕地面臨的壓力會更大。2014年中央1號文件提出建立農業可持續發展的長效機制，促進生態友好型農業發展，要讓過度開發的農業資源休養生息。把耕地保護放在更加突出的位置，從觀念、機制、措施上嚴防死守耕地紅線，確保“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上”。農業是國家的命脈，城鎮化過程中要守住底線。農民要改變生活，并不一定離開土地，農業產業一定要保留。

《中華人民共和國土地管理法》第74條規定，違反土地管理法律法規，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的行為，或者因開發土地造成土地荒漠化、鹽漬化的行為是破壞耕地行為。破壞耕地行為由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

2.低碳環保的城鎮化

首先，加強環保意識。政府環境保護意識的強弱對農村城鎮化的環境影響有著直接的關系，要以長遠的眼光看城鎮化，重視城鎮化的科學規劃建設、政府職能的轉變，做到環境與社會的協調發展。

其次，政府要對城鎮化進行科學的規劃。社會與環境的協調發展，既要針對不同的城鎮進行合理的規劃指導，對土地資源配置進行合理的指導，體現出城鎮的功能合理化、土地利用的最大化、城鎮管理的方便化，又要有經營城市的理念，強化規劃和經營，能夠統籌兼顧，促進城鄉的協調發展，如鎮區規劃中首先要把城鎮的各項基礎建設納入統一規劃，避免重復建設造成的浪費和不利的環境影響，強化各項工作；其次，在農村城鎮化中實行功能分區，避免一些環境問題的產生；最后，要對農村城鎮化中實行垃圾處理、污水、廢氣的處理等問題進行不斷的改善。

（三）發展鄉鎮企業

余光中的《鄉愁》很美，記得住鄉愁的城鎮化也很美，然而對于那些真正離開家鄉的人來說，鄉愁不是美，而是心酸。城鎮化的另外一種方式應是就地完成。其中鄉鎮企業要承擔起吸納勞動力的責任。

20世紀80年代至90年代前半期，我國鄉鎮企業異軍突起、發展迅速，吸納了大量農村剩余勞動力。近年來，鄉鎮企業吸納能力下降，并不意味著已無發展空間，而是應創造鄉鎮企業穩定健康發展的社會經濟條件，調整其發展方向：一是調整產業結構，大力發展農副產品加工工業。農村具有豐富的農產品原料資源，發展農產品加工業是鄉鎮企業的天然優勢。應大力發展農副產品加工、儲藏、保鮮、運銷業，逐步形成種養加工、產供銷一條龍，農工商、貿工農一體化的產業鏈條，促進鄉鎮企業新一輪的增長，促進吸納大量的農村勞動力。二是要大力發展農村第三產業，必須把交通、通訊、保險、金融、信息服務、技術服務等行業作為重點，積極發展，拓寬農村勞動力的就業渠道。三是明晰鄉鎮企業產權關系，有利于形成多元化投資主體，促進生產要素的合理流動和優化組合，解決鄉鎮企業缺資金、缺人才、缺技術的“三缺”矛盾，從而完善利益機制和風險機制，提高企業參與市場競爭的能力，使企業成為真正的市場競爭主體，從而為農村剩余勞動力的安置創造良好條件。

（四）建立和完善相關立法

英國是城鎮化最早也是城鎮化程度最高的國家之一，隨著城市人口規模迅速擴張，市場主導的城鎮化進程遇到了瓶頸，城市管理和規劃成為迫切需要。20世紀初，英國首先頒布了 《住宅與規劃法》等法律法規，政府通過法律、政策和各種規劃體系對城鎮化進行引導，在發揮市場主導作用的同時進行必要的調控，英國城鎮化程度和城鎮化質量都走在了世界前列[4]。

我國要完善《環境保護法》，淡化污染防治色彩，增加可持續發展的立法宗旨，增加有關生態保育與資源保護的原則性規定，明確環境保護主體的權利義務和環境保護基本政策；明確農業資源權屬，促進資源的綜合利用與集約型經營；在環境保護基本法中增加綜合性的農業環境管理法律，規定環境資源管理體制，明確環境管理機構的權責，克服農村環境立法、執法、守法中的薄弱因素，推進生態城鎮、城鄉一體化環境管理進程。

總之，城鎮化是一個自然的歷史過程，推進城鎮化要“順勢而為、水到渠成”，在尊重人、尊重自然、尊重市場的基礎上，進行合理規劃，實現中國社會從農業文明到城市文明的轉變。

參考文獻：

[1]中央城鎮化工作會議，2013-12-15.

[2]中國人口城鎮化率51.27%？[N]南國都市報·數字周刊，2012-10-27.

[3]【美】羅爾斯.正義論[M].北京：中國社會科學出版社，1988年，第1頁.

[4]謝振東.國外和臺灣地區城鎮化的典型模式及其啟示[N].國家行政學院學報，2013.3.

[5]夏菁.姚望當前我國農民利益表達.現狀及對策思考[J].中國特色社會主義研究，2007（6）.

[6]韓康.農村就業轉移增長的困境[J].國家行政學院學報，2006，（3）.

[7]鄭志龍.論城鎮化中的環境保護[J].經濟師，2007.

[8]吳上進，張蕾.公眾環境意識和環境保護現狀的調查報告[J].蘭州學刊，2004-3.

[9]胡順延，周明祖，水延凱，等.中國城鎮化發展戰略[M].北京：中共中央黨校出版社，2002.

（責任編輯：趙靜）