我國城市總體規劃邏輯系統重構兼對現狀問題探源

當前我國城市總體規劃存在不少問題，盡管我們為此付出了許多努力，但效果并未能令人滿意，城市總體規劃依然被業外與業內人士詬病。造成這種現狀一個非常重要的原因，是我們對城市總體規劃的改革長期都只停留在方法論層面——應用新理論、修改編制辦法、出臺新條例等——試圖通過方法論的規范與引導來改變城市總體規劃。城市總體規劃的方法論存在于理論、法律、規劃編制辦法等許多顯見的方面，其弊端和缺陷通過實踐的檢驗通常較容易被發現，因而也最先被修改。然而我們在認識論上對城市總體規劃有一個既有的認知，這種認知是一種內在的穩固的范式，它存在于人們的思維中，通常無意識它的存在，因而也不容易被發現。

正因如此，面對當前我國城市總體規劃的改革，更應首先在認識論層面客觀地認知現狀。我國社會正處在全面轉型的階段，城市總體規劃的配套轉型誠然是刻不容緩的，然而假如一味急進地追求方法論的改進，沒有首先在認識論上認清對象，則難以客觀地抽離地發現關鍵問題所在，很可能導致事倍功半乃至勞而無功。本文正是從認識論角度解構我國城市總體規劃的一次嘗試，探索這種思維范式是什么，希望通過客觀地認清現狀為改革提供有用的啟示。

一、城市總體規劃邏輯系統重構

筆者通過對國內多個城市多版的總體規劃成果的深入研究，全局性、系統性地抽象出關鍵的要素，厘清其相互關系，重構出城市總體規劃的邏輯系統，見圖1。

在系統中處于絕對核心位置的是目標，目標是其他所有內容組織的前提。這里的目標并非狹義地指城市發展的目標，而是指任何規劃內容都有其指向的目標，如希望實現的狀態、指標、圖景等都是目標的具體表現。

為實現一定的目標，將從三個維度同時安排具體的內容，分別是尺度分工、結構等級和功能布局。目標與具體的內容間并非是單純的“決定”與“實現”的關系，某項具體的內容在這不同維度上的現狀也影響著目標的形成，目標與內容是互動協調同時確定的。

尺度分工維度關注某項功能所影響的尺度范圍，以及不同功能在各種尺度范圍下的地域分工。如中心城區的片區之間存在分工；中心城區與新城、縣鎮等之間存在分工；中心城區與市域其他地區間存在統籌協調；城市作為一個整體面向更大的區域則表現為城市性質與城市職能。

結構等級維度關注某項功能的空間落點在其自身的結構網絡中所處的級別。結構實際上是一種要素整合，目的是為了追求更高的效率。依據其等級關系及效率關聯還可能聯結成軸、帶、片等空間概念。

功能布局維度關注某項功能的具體內涵，反映在規劃上就是空間利用。空間利用首先受一定的底線原則所限制，這些底線原則包括從人口預測推算的用地規模、用地適建程度的空間管制或根據環境容量限定的發展規模等等。要實現空間利用的目標需要一定的支撐并同時受到一定的制約，包括經濟產業、公共服務、交通建設、歷史文化、用地功能、風貌特色、市政設施、園林綠化、舊城更新、公共防災、環境保護、生態保障等。這些方面與空間利用的關系既非決定也非被決定，而是在互相協調中最終取得整體的一致性，綜合構成了空間利用的結果。這些方面依據其起作用的形式可賦予支撐或制約的屬性，但并沒有哪方面內容是具有絕對單一屬性的，任一方面內容必然同時具有一定的支撐與制約作用；制約的方面假如善加引導亦可能成為支撐。但總體上說，支撐屬性越強的方面在規劃中越受關注。其中，主要體現著支撐的屬性并在整個邏輯系統中起著最關鍵作用的是經濟產業、公共服務、交通建設三個方面。

物理學上，兩個相鄰的物體假如在其內容或狀態上存在差別，將產生“流”，即要素在物體間以趨向平衡的趨勢不斷轉移。城市與城市、地區與地區間之所以存在分工與聯系，亦是因其互相間存在某種差別，通過“流”進行要素轉移從而達到互補平衡。這種差別是什么？從社會的發展過程可知最主要就是相同的產品在勞動生產率上的差別，通過生產各自的優勢產品以發揮最大效率，并通過產品交換以實現效率的互補。這種差別在今天即表現為經濟產業上的差別。地區間存在差別的可能有很多方面，但必然首先是這種生產效率上的差別才產生最原始的聯系的需要，繼而也定義了各自的主要價值。時至今日在城市性質的確定中，經濟產業上的職能往往仍具有最突出的地位。

結構的產生是為了追求更高的效率，通過使關聯緊密的要素相互聚集，從而達到更高的效率。在要素聚與散的過程中便形成了結構等級，反映在經濟產業上是各級的生產中心與節點。公共服務直接或間接支撐著經濟產業的發展，尤其是對外的公共服務，作為一種要素必然要與經濟產業上的結構等級相匹配以發揮最大效率。因此對外的公共服務職能往往也是城市或地區職能的一個重要方面。

與這種聯系對應的“流”是到底什么？不外乎貨物流、人流、信息流和資金流。交通是實現貨物流（指實體的產品）和人流的唯一手段，也是實現信息流和資金流的必不可少的手段?？梢姡蟛糠值摹傲鳌倍家ㄟ^交通來實現，交通也成為城市或地區職能一個不可或缺的方面。尤其在結構等級中處于關鍵地位的城市或地區，“流”的運轉也就越加頻繁，更需要強大的交通作支撐?？梢娫诮洕a業和公共服務中，越是處于中心地位的城市，必然也越強調其在交通上的區域樞紐地位。

除經濟產業、公共服務、交通建設以外的其他功能方面，雖然亦存在尺度分工和結構等級，但都不能對城市的發展起到如此決定性的作用，因此這三方面也成為城市總體規劃的邏輯系統中最關鍵的要素。

之所以把尺度分工、結構等級、功能布局這三個方面稱謂“維度”，是因為城市總體規劃中的幾乎所有內容都是同時在這三個方面進行協調和闡述的——即城市或地區的發展需要某項功能，這種功能具體包含哪些內涵，它影響多大的尺度范圍，它的空間落點對應的結構等級是否與其服務的尺度范圍匹配。不管最終的成果內容如何組織，實際上都只是在這三個維度的邏輯系統基礎上的重構。

規劃實施包括近期建設、開發時序、實施措施等，它理應也是一個完整的維度，應當也是同時被考慮的。所謂同時被考慮，是說規劃實施與其他三個維度一樣不僅是目標的具現，也應影響目標的形成。然而現實中規劃實施通常只是規劃目標圖景描述之后的一個操作指引，并非是同時被考慮的。

二、對一些現狀問題的范式探源

國內已有非常多對城市總體規劃現狀的研究，所總結的“問題”也包羅萬象，包括終極藍圖式規劃，對過程與實施考慮不足；以經濟建設為主要目的，忽視生態環境和社會效益，且與用地布局脫節；以城市為核心，缺乏對農村及城市周邊地區建設的必要關注；內容龐雜，面面俱到，導致重點不顯，深度不足；規劃戰略性不足；模式僵硬，規劃編制標準過于單一；近期建設規劃編制不足等等。具體要點繁多，難以盡數列舉。但這些總結的問題如前文所述，大都停留在方法論層面的評判，鮮有觸及認識論上的范式本源，即沒有認清是認識論上對城市總體規劃有一套固有的難以扭轉的認知，才在方法論上使這些“問題”方法具有合法性，才導致其一直出現、反復出現。

關于這些問題的范式本源，以上述重構的邏輯系統為基礎，結合具體的案例內容，在認識論層面主要可歸為五點范式。

1.城市總體規劃是藍圖規劃。藍圖式規劃表現為靜態目標，對實施及過程沒有足夠重視；哪怕有，大都體現為按時間截面式的圖景描繪，而非真正的關注實施。從邏輯系統中可看出，規劃實施維度的不完善與非同時性必然導致規劃的成果只是圖景的描繪。尺度分工、結構等級、功能布局，不論隨時間劃分得多細，都只是描述一個截面式的狀態，只有規劃實施才是連接不同截面間的動態過程。然而當前城市總體規劃的編制思路，大都以現狀圖景為基礎，加入愿景，減去問題，得到最終的發展圖景；再由最終圖景與現狀圖景的差別反推實施過程；規劃實施不是一個貫徹始終同時考慮的要素。如前文所述，目標與不同的維度間是互相協調同時確定的，正是由于對規劃實施維度的考慮不足，才導致規劃目標缺乏實施的合理性，往往難以實現。

2.城市總體規劃以經濟發展為主導。在邏輯系統的分析中已表明，經濟上的關聯是地區之間首要的關系，其他關系或多或少都伴隨著經濟的關系而產生?？v觀眾多的城市總體規劃案例，城市空間的拓展與并撤，城市片區間的功能劃分，都首先基于經濟發展的考慮，主要是不同產業類型與配套服務在空間上的布局。誠然，隨著城市的發展，社會、環境等其他方面也越來越受關注；然而不得不承認，至今沒有哪個方面能取代經濟發展成為城市總體規劃的主導。這里不旨在評價以經濟發展為主導是否合理，是否應以其他方面取代之；然而這確實是一個認知上的范式，且成為了不少“問題”的根源。

3.城市總體規劃主要是中心城區的規劃。從邏輯系統可知，某種功能布局的尺度分工與結構等級必須相匹配，即某種重要的功能，假如它服務較大的范圍，必須布局在相應等級的中心上以保證具有較高效率。這種匹配性就導致了中心城區成為最受規劃關注的對象。中心城區在眾多不同的結構中都處于核心位置，尺度分工的匹配必然要求許多市域層面的重要職能乃至城市作為一個整體對外的職能都要落在中心城區。這種高度關注反過來又促使了中心城區成為最能落實規劃意圖的地方，甚至可能吸引一些不相匹配的職能。雖然規劃的區域性正越來越受關注，然而上述范式在體制上、認知上、操作上都具有千絲萬縷、根深蒂固的關聯，非輕易能扭轉，至今未在城市總體規劃層面有根本突破亦是一個必須承認的事實。

4.城市總體規劃是全局指引。且不論城市總體規劃是否應該是一個全局指引，然而現實就是如此。邏輯系統的分析表面，城市總體規劃不僅包含我們一般能覺察的各種具體功能方面，還就不同的尺度分工范圍在不同的結構等級分別做出安排，可謂涵蓋了城市物質空間建設的所有方面。宏觀方面自不必多例；微觀方面，如市政工程規劃等，常細致到管網的布局與技術要求、站點的布局與容量等等。這是一個最易發現又一直未能突破的范式，是城市總體規劃內容龐雜、戰略性不足等一系列“問題”的認知根源，亦是規劃編制周期較長的重要原因。

5.城市總體規劃有一套固有的框架。上述邏輯系統從本質上還原了城市總體規劃的根本框架。雖然從具體案例看內容的陳述組織形式可能各有不同，但從更深層次看仍是邏輯系統所述的范疇；假如放眼更長的時間看更是始終在邏輯系統的框架內。并非說不同的總規方案之間沒有區別，而是其思考問題與闡述內容的方式本質上都沒有跳脫本文所總結的邏輯系統的框架。尤其2000年以后各地筍顯的城市發展戰略規劃就是對這種范式存在的一個佐證。正是由于這種框架的禁錮，才使得一些必須解決的重大問題難以有效地進行探討，因而才出現了戰略規劃這種跳脫原有框架思路的規劃形式；但最終回到城市總體規劃上，依然沒有走出這種框架范疇。這也是當前城市總體規劃模式僵硬、編制標準過于單一等“問題”的一個重要認知根源。

三、結語

本文旨在從認識論層面客觀認知當前我國城市總體規劃的現狀是什么，還原構建了長期以來我國城市總體規劃的邏輯系統，以此指出與目前研究所總結的現狀問題相關的五點認識論上的范式根源。筆者能力所限，本文只能試圖客觀還原對我國城市總體規劃的認知，尋找現實問題的根源，未能涉及對這種客觀事實的評價與原因的探索。但作為一種基礎認知構建，希望以此為后續研究提供有用的基礎，共同促進我國城市總體規劃的改革。

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（責任編輯：趙靜）