我國城市網格化治理的現狀及走勢

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》確定了全面深化改革的總目標是“推進國家治理體系和治理能力現代化”。在社會管理體制改革創新的時代背景之下，“網格化”治理運用科層理念和全新治理技術，在打造“數字城市”、創新社會管理體制以及加強城市公共服務規范化等方面發揮了特殊功效，成為我國城市基層社會治理領域日漸流行的模式。我們知道，近年來伴隨著我國城市化進程的迅猛推進，城市管理體制機制創新日益成各級城市管理者關心關注的熱點難點問題，特別是順應時代發展和與國際接軌的態勢，建設數字化城市、采用高新技術手段治理城市成為城市“網格化”治理的主要內涵。從全國城市治理的總體情況看，盡管網格化治理早已引起我國理論界的高度重視，但在實踐中，一些城市管理者仍未將其作為一種科學而有效的治理手段，仍未將其作為我國城市管理體制改革機制創新的重要舉措。針對這些問題，筆者力圖從理論和實際相結合的角度加以厘清和闡釋。

一、對我國城市治理歷程的簡要回望和審視

城市是人類社會經濟、文化發展的產物，是社會進步的標志和人類文明的結晶，自從有了城市就有了城市治理的實踐。要想比較全面深入地剖析目前我國城市網格化治理問題，其前提和基礎是將這一問題置于建國以后城市治理模式形成及其演變的總體進程之中，探尋其發軔和流變的主要軌跡。

從1949年中華人民共和國成立時起，在社會主義現代化建設的整個過程中，我國城市社會形成了“城市政府——單位——個人”三個層級的“總體性社會”治理結構，城市管理學界將“單位”最具本質意義的特征概括為特殊的“國家——單位——個人”的縱向聯結動員和控制機制，即單位成員依賴于單位組織，單位組織乃政府實施社會動員和控制社會的基本載體，單位制是社會轉型前中國城市社會治理中的一項重要制度安排。在計劃經濟體制下，單位制在資源配置、社會動員、滿足市民需求、促進社會穩定等方面發揮著核心功能。城市單位在存在之初就被賦予了全面治理企事業單位成員的職能和全面負責單位成員生活的義務，因而單位制雖然不是建立在血緣關系基礎上，但單位內部的角色扮演卻類似于家庭組織，尤其在城市經濟困難時期，單位不僅對職工的生老病死負責，還為職工的子女和家屬的前途著想，換言之，單位外的社會化生活服務遠沒有單位內的福利生活來得實惠和富有人情味。在以單位制為核心的體制框架內，城市治理問題被最大限度地弱化了，大量社會事務由單位承擔和辦理，形成了“單位辦社會”的局面。這里所說的“單位辦社會”，并不簡單地表現為單位為其職工提供福利待遇，而是具體表現為單位內部政治、經濟、文化、社會的高度統一性和內部整合性。在單位體制下，每一“單位”，無論是企事業單位還是黨政機關，都必須在完成本職工作的同時，承擔“辦社會”的職能，即處理好自己系統內的各種社會事務。雖然處理好上述工作也需要與轄區所在地政府、居委會以及相鄰單位發生關系，但從總體上看，企事業單位基本上是在其體系內化解自身問題，而盡量不使之溢出單位門檻之外，也就是說，在單位體制下，城市與市民個人很少直接相遇，無論是源自政府的資源分配，還是企事業內部成員的各種利益訴求，均需要借助單位來加以輸送、傳導和解決。

20世紀80年代以后，城市改革全面推進，延續了30多年的單位制度開始發生巨大而深刻的變遷。特別是在城市化進程中催生了大量流動人口，迫使城市政府由傳統治理模式逐步向現代進行轉變。學術界一般將此種治理模式稱之為“政府社會治理技術化”，其內涵主要包括兩個層面：其一是現代國家通過引入新技術尤其是現代信息技術，更好地提升自己在公共治理和公共服務中的效能；其二是指國家在實現自身治理目標時，其治理技術、治理手段正在變得越來越“技術化”。進入20世紀90年代，隨著計劃體制向市場體制轉變，社會公共事務劇增，一些單位無力承擔原有的社會職能，逐步將繁雜的社會職能還給社會，大量公共事務開始回歸社會，同時越來越多的上級單位由于失去了占有和分配經濟、社會資源的權力，開始讓下級單位“斷奶”，單位作為計劃經濟的附屬物而遭到拋棄，長期居于國家和民眾之間的“聯結紐帶”——“單位”開始走向衰亡。而作為現代社會基本單元的社區開始在城市治理中逐步顯現。

在中國大陸，“社區”一詞在20世紀30年代被引進，而作為一個廣泛使用的社會實體始于1986年國家民政部興辦社會福利事業，當時稱之為“社區服務”。1991年民政部為了開拓民政工作又提出“社區建設”的概念，1998年國務院關于政府體制改革方案確定民政部在原基層政權建設司的基礎上設立基層政權和社區建設司，2000年11月，國務院辦公廳轉發了民政部關于在全國推進城市社區建設的意見，由此推動了社區建設在全國城市中競相發展。作為自治組織的社區誕生后，在我國城市基層社會治理領域的確發揮了重要作用，但其局限性亦非常明顯，主要表現在空間過大、居民過多、社區選舉相對沉寂、居民參與度較低、對政府依賴性較強，難以成為獨立的社會自治組織。

二、城市治理網格化模式的誕生及其功效

如前文所述，在單位制度走向消解以及快速城市化的背景下，政府城市治理的壓力空前加大。城市政府必須尋找新的治理方法和治理模式，以應對日趨復雜的城市難題，實現由“總體性支配”向“技術治理”的轉變。網格化治理正是作為城市治理的一種創新方法應運而生的。城市網格化是指依托統一的城市治理及數字化平臺，將城市管理轄區按照一定的標準劃分為單元網格，通過加強對單元網格的部件和事件的巡查，建立一種監督和處置互相分離的形式，其主要優勢是城市政府能夠主動發現、及時處理社會矛盾。首先，網格化治理將過去被動應對問題的治理模式轉變為主動發現問題和解決問題的模式；第二，網格化治理是治理手段數字化，這主要體現在治理對象、過程和評價的數字化上，保證治理的敏捷、精確和高效；第三，網格化治理是嚴謹密封的治理機制，具有一整套規范統一的治理標準和流程。正是由于這些特點和功能，網格化治理能夠將過去被動、定性和分散的治理，轉變為主動、定量和系統的治理。目前關于網格化治理，理論界和政府部門有著基本相同的理解：“以街道、社區為基礎，在管理轄區內，以1萬平方米左右區域為基準劃分單元網格，建立城市網格化治理信息平臺，對城市部件、事件實施管理，實現市、區、專業處置部門和網格監督員四級聯動的治理模式和信息資源共享系統。”

作為一種新的社會治理技術，網格化治理模式以整合資源、溝通信息、強化服務為主要內容，主要關注的是在技術、資源及公共服務之間建立起嵌合關系，強調數字技術服務平臺的建立，其主要功能在于：一是塑造了新的城市管理格局。網格化通過物理與邏輯的劃分，“區—街道—社區”三級管理結構之下，增加了“網格”這一新的層級，變為四級責任體系，實現了“人、地、事、物、組織”等全要素信息的精細化治理，突破了一般性的管理和服務范疇，形成了新的城市治理格局。二是完善了城市基層治理體系。城市網格空間由“多元主體”構成，與單純的政府組織和社區組織的內部構成不同，網格空間中存在著不同性質的多元行動主體，其中，因政府握有公共資源，在網格中居于主導地位，社區工作者則是網格中的主體力量，而其他社會組織和志愿者則扮演著輔助者的角色。三是引發城市基層社會關系的重大變化。城市網格化治理系統按職能劃分為監督職能和管理職能，按縱向劃分為“四層兩體系”的層次架構模型，其中“四層”是基礎設施層、信息層、服務層和應用層，“兩體系”是安全保障體系和標準支撐體系。網格空間中不同性質的多元行動主體間交互作用，在打通城市治理縱向運行的障礙的同時，也意味著政府權力向地方社會的伸展，導致政府工作重心的下移。從積極的角度看，網格平臺為政府與社區自治組織之間提供了“聯結點”，營造了兩種力量交互作用的空間，形成了“官民共治”的格局。而從消極的視角審視，由于政府力量的強力下沉，容易導致基層社會自治空間的萎縮和板結化，不利于社區自治力量的生長。

三、城市治理網格化模式的缺憾及改進對策

“網格化”治理并不意味著在日趨復雜的城市治理領域可以無條件地收到“一網就靈”的效果，還必須采取有效措施，克服一些主要缺欠。

一是降低網格運行成本并保持其持久性。城市治理滯后于快速發展的城市現代化已經成為世界上大多數城市面臨的共性問題。特別是在我國，城市人口已排名世界第一，且有越來越多的農村人口涌入城市，所有這些都使得城市的承載能力越來越脆弱，城市治理方面的問題不斷涌現。城市發展與城市治理的沖突，呼喚著一種適合我國國情的新型城市治理模式，正是在這一背景下網格化管理應運而生。2004年10月，北京市東城區試點城市網格化治理新模式，突破性地將現代信息技術與政府城市治理結合起來，將精細治理理念注入其中，顯著地提高城市治理效率，同時使得城市治理過程中信息的實時傳遞方式發生根本性變化，進一步解決傳統城市治理中存在的信息不對稱問題，強化了對城市治理的監督評價系統機能。但是網格化治理啟動于社會群體性事件和個人極端事件頻發的社會轉型期，因而它的提出及運行實際上依托于網絡技術和科層治理技術，是一種以權責明晰劃分和監督考評為制度保障，將政府公共行政管理服務系統與基層社區組織結合起來的管控模式，帶有一定的應急性，其運行也潛藏著行政成本膨脹的風險。

二是正確處理好網格化治理與社區自治的關系。黨的十八大報告提出在城市社區治理中，實行自我管理是群眾依法行使民主權利的重要方式。實踐證明，實現社會有效治理，最高境界應是“自我管理”。筆者認為，扎實推進社區管理創新，當前應著力處理好社區“網格化治理”與“居民自治”的關系，實現組織架構、工作內容、隊伍建設和運行機制有效對接。當然，在現階段社區自治尚不完備的情況下，網格化治理的推進可能導致行政力量的強化、社區自我治理的弱化，從而對社區自治的進程產生消極影響。但筆者認為完全意義上的社區“去行政化”實際上是不可能的，在相當長的一段時間內，社區是作為“政府”和“居民”之間的聯結組織而存在的，以至于很難用簡單的話語完全揭示其中的奧秘。

三是盡量化解網格化的“全能”問題。網格化是一項長效的城市治理機制，而不是一項臨時性的整治活動。在當前城市社區治理工作中，許多整治工作本應納入長效治理，但上級時常以突擊性的、臨時性的集中整治代替長效治理，導致網格化治理難以建立長效機制。一個好的制度在于其執行效果如何，而好的執行效果則在于該機制的可持續性和穩定性。社區網格化治理工作大都是重復性的，若都是以突擊性的方式進行，所產生的治理成本將大大提高，對所開展的工作也將無法從機制上加以鞏固。但隨著網格化治理的推行，“網格化的功能與實施范圍都被大大地泛化了，已經被泛化到可以解決任何問題的地步，似乎與黨的系統和政府系統相關的所有問題都可以通過網格化來解決，網格化范圍被大大泛化”。當人們確信一切依賴網格、一切通過網格來解決之后，勢必形成嚴重的網格依賴癥，其社會“自我管理、自我服務”的能力必然弱化，其直接后果就是將社會治理簡單化。

在全面深化改革的新形勢下，城市社會治理正在發生一些重大而深刻的變化，具體表現在：城市治理的主體由單一的政府向多主體、多中心轉變，城市治理的手段由平面向網絡轉變，城市治理的目的由工具理性向價值理性轉變。我們應以理性客觀的態度來看待城市管理的網格化模式，處理好“網格管理”與“政府治理”、“網格管理”與“社區自治”之間的關系，尋找“城市政府治理”與“社區自治”之間有效的聯結點和平衡點，調適好城市管理者與市民間的利益距離，努力營造官民共治的城市社會治理新格局。

（責任編輯：趙靜）