從建設高素質(zhì)法治專門隊伍的視角看城管執(zhí)法隊伍建設

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“建設高素質(zhì)法治專門隊伍”，“加強立法隊伍、行政執(zhí)法隊伍、司法隊伍建設”。城管執(zhí)法隊伍作為行政執(zhí)法隊伍的重要組成部分，由于歷史沿革、社會環(huán)境，以及沒有國家和省級層面的主管部門，沒有專門的部門法的先天不足和自身建設等諸多方面的原因，使得這支隊伍社會認可度不高，其執(zhí)法地位、條件和實力在橫向單位中均處于弱勢。本文試從建設高素質(zhì)法治專門隊伍的視角，在理順城管執(zhí)法體制，創(chuàng)造良好的工作環(huán)境，重視城管職業(yè)生涯管理，加強城管執(zhí)法文化建設等方面對如何加強城管執(zhí)法隊伍建設進行研究。

一、城管執(zhí)法隊伍的現(xiàn)狀

1.城管執(zhí)法隊伍成立的法律依據(jù)。《行政處罰法》第十六條的規(guī)定：“國務院或者經(jīng)國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使”。自2000年開始，全國各地陸續(xù)開始試點，對行政執(zhí)法體制改革進行重大創(chuàng)新，即創(chuàng)設相對集中行政處罰權制度，組建城市管理行政執(zhí)法局，由此城管執(zhí)法隊伍應運而生。目前全國有條件的市、縣基本上都設立了行使相對集中行政處罰權城管執(zhí)法機構。

2.城管執(zhí)法隊伍的來源。全國各地城管執(zhí)法隊伍的組成其本相似，主要三個來源：一是當初從原城管（市容、市政）監(jiān)察、城建監(jiān)察劃轉過來的人員；二是歷年來接收的軍轉干部；三是組建以后歷年招錄的高校大學畢業(yè)生。前兩部分隊員一般年齡偏大、文化偏低，而那些通過筆試、面試，千軍萬馬過獨木橋、公平競爭脫穎而出招錄的大學生整體素質(zhì)較高，如果通過幾年的工作實踐會漸成為中堅力量，是梯隊培養(yǎng)的重要組成部分。

3.優(yōu)秀城管執(zhí)法隊員流失情況嚴重。以浙江省溫嶺市為例，溫嶺市城市管理行政執(zhí)法局成立至今5年，分4批公開招錄的高校畢業(yè)生46人中流失人數(shù)達10人， 占21.7%，其中：選調(diào)4人、調(diào)動3人、考外單位公務員2人、辭職1人。作為溫嶺市政府27個組成部門之一，隊員大都非常樂意調(diào)到其他部門，其他部門則大多不愿意調(diào)到城市管理行政執(zhí)法局；有些初顯工作能力和水平的城管執(zhí)法隊員，會被強勢單位挖走，而其本人也非常愿意調(diào)去。而新進入城管執(zhí)法隊伍的高等院校大學畢業(yè)生，是城管執(zhí)法隊伍持續(xù)發(fā)展的繼承力量，工作精力較為充沛，工作經(jīng)驗和能力呈上升趨勢。過高的優(yōu)秀青年隊員的流失必定影響到城管執(zhí)法隊伍的穩(wěn)定，影響城管執(zhí)法事業(yè)的發(fā)展。

4.城管執(zhí)法隊員流失對整個隊伍建設的影響。首先是造成人力資源浪費。隊員流失后，重新招錄的隊員對熟悉工作崗位和環(huán)境，積累工作經(jīng)驗和能力均需要一定的適應期和過渡期，這勢必會浪費一定的時間成本和人力成本。其次是引發(fā)新的流失。從心理學的角度分析，人都有一種攀比的心理，總喜歡與自己周圍的人比，當他們發(fā)現(xiàn)離職的同事工作有所改善，就會對他們造成強有力的心理沖擊，從而影響到他們的工作積極性，甚至有一部分人還會選擇去跟隨和仿效，形成連鎖反應，有可能在組織內(nèi)引發(fā)更大范圍的流失。再次是弱化組織凝聚力。凝聚力是所有執(zhí)法隊員聚集在一起形成的合力，頻繁的調(diào)動會致使隊伍人心渙散、一盤散沙，做事得過且過、人浮于事，降低城管執(zhí)法隊伍的戰(zhàn)斗力。

二、城管行政執(zhí)法隊伍建設面臨的問題

1.職業(yè)發(fā)展前景不明朗。相對集中行政處罰權實施十多年來，城管執(zhí)法部門一直沒有自己的部門主體法，所適用的法律都是從其他部門的法律、法規(guī)中劃轉和分割過來的，全國沒有統(tǒng)一的城管執(zhí)法標準和流程，國家層面沒有一個明確的主管部門，甚至各地城管執(zhí)法人員的服裝都五花八門、各不相同，這些都讓社會對這支隊伍的規(guī)范性產(chǎn)生合理懷疑。關于城管執(zhí)法工作及執(zhí)法隊員的各種負面報道日益成為社會關注的焦點，甚至被有些媒體 “妖魔化”以吸引大眾眼球。這支隊伍自創(chuàng)建以來不僅一直飽受爭議，甚至現(xiàn)在有人呼吁應當解散城管執(zhí)法隊伍，這在一定程度上讓城管執(zhí)法隊員人格尊嚴受到影響。

2.工作高負荷卻成效差。目前全國各地城管執(zhí)法部門承擔的職能有7+X個方面的行政處罰權。由于工作內(nèi)容繁雜、工作機動性強、突發(fā)問題多，再加上城市化進程中城區(qū)面積不斷擴大，原來定編太少又得不到增加，導致執(zhí)法任務持續(xù)不斷，工作量大，加班非常頻繁，城管執(zhí)法隊員無法得到正常休息，身心疲憊，卻且得不到社會認同，從而缺乏職業(yè)自豪感和工作成就感。同時由于城管執(zhí)法人員的執(zhí)法手段匱乏，只能采取罰款、扣押及說服教育等措施，因此不得不面臨取證難、處罰難、執(zhí)行難的三重執(zhí)法困境，所做的很多工作只能是治標不治本，工作反復性強，難度大，大量違法現(xiàn)象雖經(jīng)反復治理卻不見成效。

3.社會期望較高。城管執(zhí)法工作不僅工作難度大、壓力大，而且還往往不被群眾所認可。如流動攤販問題，一部分人認為其造成了市容臟亂、噪聲污染、交通擁堵，應該加大管理力度；一部分人則認為其是弱勢群體，擺攤只是為了糊口生活，應該人性化管理，甚至認為流動攤販在某種程度上方便了市民生活。

4.領導要求高，而工作環(huán)境不佳。如創(chuàng)建園林城市、文明城市、衛(wèi)生城市等等，城管執(zhí)法都在一線，擔負主要責任。無休止地加班，白加黑，5加2，辛苦賣力的工作，時常要忍受著執(zhí)法相對人的辱罵，以及市民的不理解。在這種工作環(huán)境下，一些領導一方面要求他們要人性執(zhí)法、文明執(zhí)法，防止沖突，另一方面又要求城管執(zhí)法工作必須盡快見到效果，達到上級考評驗收標準，這使城管執(zhí)法人員感到無所適從。

5.工作以外的壓力較大。城管執(zhí)法隊員除了承受巨大的工作壓力以外還承受著情感壓力。由于城管工作性質(zhì)，加班加點是家常便飯，事業(yè)和家庭難以兼顧，一些已婚的少有時間陪伴家人，常常遭家人埋怨；一些未婚的青年由于長期忙于工作，無暇談戀愛。

6.薪酬制度未健全。實行“陽光工資”之后，城管執(zhí)法系統(tǒng)的工資收入變得完全透明。而現(xiàn)實中，城管執(zhí)法系統(tǒng)的加班現(xiàn)象十分普遍，卻沒有加班工資，城管隊員不僅犧牲了個人的休息時間，而且得不到任何相應的回報，這使得城管執(zhí)法隊員感覺極為不公平，心理不平衡。

7.缺乏良好的城管執(zhí)法機關文化建設。不注重城管執(zhí)法文化的建設，隊員缺乏共同的價值觀念，對城市管理行政執(zhí)法工作的認同感不強，就會造成個人的價值觀念與單位理念的錯位，這是城管執(zhí)法難以吸引與留住人才的一個重要原因。

8.缺乏正確的思想認識。部分優(yōu)秀的城管執(zhí)法隊員不愿意長期留在執(zhí)法一線，尤其是一些高學歷隊員認為自己在基層工作是屈才，再加上周圍的惋惜聲“像你這種高材生待在城管絕對浪費了”、“到其他政府部門肯定比待在城管有作為”等等，所以他們情緒波動很大。城管工作反復性強，難度大，挫折感強而成就感差。有些隊員認為，自己在一個可有可無的崗位或雖在一個較為重要的崗位，但個人價值未能得到充分體現(xiàn)，制約了個人能力發(fā)揮；有些認為自己在城管執(zhí)法工作中沒有發(fā)展空間，缺乏學習、培訓和晉升機會；有些能力較強的，認為城管執(zhí)法工作沒有前途，則想改行去另謀發(fā)展。

三、建設高素質(zhì)城管執(zhí)法專門隊伍的對策研究

1.理順城管執(zhí)法體制。十八屆四中全會決定指出：“理順城管執(zhí)法體制，加強城市管理綜合執(zhí)法機構建設，提高執(zhí)法和服務水平。”這是對城管執(zhí)法事業(yè)的頂層設計，我們相信，城管執(zhí)法隊伍不是取消，而是加強和優(yōu)化完善。應當考慮制定專門的城管執(zhí)法的綜合性法律或法規(guī)，厘清與其他基本法或部門法的關系。首先是明確城市管理行政執(zhí)法的性質(zhì)和法律地位；其次是明確城管執(zhí)法機關的執(zhí)法主體資格，包括職能定位、執(zhí)法范圍和相應權力、人員編制、領導體制、內(nèi)設機構等；再次是規(guī)范城管執(zhí)法的執(zhí)行和監(jiān)督，包括執(zhí)法手段、執(zhí)法程序、保障機制等。同時在中央政府一級確定相對集中行使行政處罰權工作的主管部門，加強對全國城管行政執(zhí)法工作的領導、指導和協(xié)調(diào)。

2.改變城市管理理念，改善城管執(zhí)法環(huán)境。從“為城市管人民”到“為人民管城市”，再從“管理城市”到“服務公眾”。建立和諧的城市管理模式，既能保證城市的基本環(huán)境秩序，同時又能夠為社會弱勢群體提供生存的空間。不再過多依賴強勢執(zhí)法來確保城市管理的目標達成，而是依靠社會公眾的力量來達到管理城市的目的。

3.增強使命感，激發(fā)成就感。從精神上關心、體貼城管執(zhí)法隊員，創(chuàng)造愉快的工作氛圍，培養(yǎng)城管執(zhí)法隊員對城市管理工作的熱情。調(diào)動城管執(zhí)法人員的積極性，優(yōu)化他們的工作環(huán)境，落實獎懲制度、完善晉升機制。實行績效管理，根據(jù)工作實績考核結果，對成績優(yōu)異的城管執(zhí)法隊員要給予獎勵。通過增設執(zhí)法補貼、特殊崗位津貼等方式來適當彌補城管執(zhí)法人員反映最為強烈的加班工資問題。探索有效的非物質(zhì)激勵手段，多給予肯定、表揚和鼓勵。

4.構建城管職業(yè)生涯管理體系。當城管執(zhí)法隊員的職業(yè)生涯的選擇符合其自身的才能、性格、氣質(zhì)、興趣和素質(zhì)時，會更容易發(fā)揮自己的知識和自身價值，更容易做出成績，獲得滿足感，并能適應新形勢條件下的城市管理行政執(zhí)法工作，實現(xiàn)人才與崗位最佳匹配，使人力資源使用效益達到最大化。創(chuàng)造人盡其才的工作環(huán)境，激發(fā)城管執(zhí)法隊員的上進心，特別是能使優(yōu)秀青年隊員施展才華的環(huán)境和條件，讓他們能把自己的專長發(fā)揮出來，施展自身的才干并獲得一定成就。

5.健全人才培養(yǎng)體系和干部選拔機制。城管執(zhí)法隊伍的工作性質(zhì)決定了城管執(zhí)法人員屬于一種名副其實的行政執(zhí)法類公務員，在這種情況下，僅僅套用綜合管理類公務員的職務、職級晉升辦法必然會出現(xiàn)問題。完善晉升機制，改變目前城管執(zhí)法部門管理層級較少的現(xiàn)狀，激勵城管執(zhí)法人員不斷提升自己。通過建立教育投入、多元包容、鼓勵創(chuàng)新的發(fā)展環(huán)境和成長機制，在職務晉升方面制定一套比較完善的管理制度，改變一定程度存在的論資排輩現(xiàn)象，如推行公開選拔、競爭上崗中層干部、遴選優(yōu)秀中層干部推薦進入市管后備干部等，形成城管執(zhí)法人才后備梯隊。

6.建立科學的人才流動機制。身處一線的城管執(zhí)法隊員，如果長期在同一崗位從事同一工作，容易造成思維的狹隘、行為的惰性、能力的單一，具體表現(xiàn)為工作上機械應付、學習上不思進取，從而造成隱性流失。因此，應當通過建立科學的人才流動機制，為隊員崗位交流提供方便、暢通的渠道，使他們看到自己的發(fā)展空間和希望，在不同的工作崗位上，特別是適合自身特點的工作崗位上發(fā)揮聰明才智、豐富業(yè)務知識、提高實戰(zhàn)能力，做到“人盡其才、才盡其用”，使那些想干事、能干事的優(yōu)秀青年人才脫穎而出。

7.營造濃厚的城管文化氛圍。城管執(zhí)法文化是城市管理行政執(zhí)法過程中形成的具有自身職業(yè)特色的意識形態(tài)、價值觀念、行為規(guī)范和管理模式，體現(xiàn)城管執(zhí)法職業(yè)特點的精神環(huán)境和文化氛圍。機關文化營造困難，在當前，相當一部分隊員思想政治工作弱化，精神難以形成，缺乏凝聚力，整個隊伍“尊重知識，尊重人才”氛圍沒有形成。因此要不斷強化城管執(zhí)法核心價值觀教育，營造濃厚的城管文化氛圍，以此為杠桿來激發(fā)城管執(zhí)法隊員工作的責任感與精神動力。充分發(fā)揮網(wǎng)絡媒體作用，發(fā)布城管執(zhí)法正能量，增強城管執(zhí)法職業(yè)自豪感。

8.加強城管執(zhí)法隊伍團隊建設。任何一個長期生存和發(fā)展的團隊，都離不開這個團隊的靈魂——文化的維系。一個團隊之所以有戰(zhàn)斗力，是因為具有共同追求、目標和信仰，團隊成員對目標和信仰有高度認同感。城管執(zhí)法隊伍這個共同體，也是靠城管執(zhí)法文化來維系，所以這種認同感能從各方面團結起來，產(chǎn)生一種巨大的向心力和凝聚力，從而表現(xiàn)出強烈的集體主義精神。通過加快圖書閱覽室、文體活動室、室外文體設施等硬件設施建設，組織一些文藝、才藝培訓，舉辦一些戶外、競技活動，全面激發(fā)城管執(zhí)法隊伍的凝聚力、戰(zhàn)斗力。努力構建和諧機關，在潤物無聲中筑牢精神支柱，加深城管執(zhí)法隊員對工作的感情。

（責任編輯：趙靜）