官民對(duì)話的廣州樣本

最近，一則《廣州市取締非法社會(huì)組織工作細(xì)則（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱“征求意見(jiàn)稿”）讓廣州公益圈炸開(kāi)了窩。事情源于2014年10月16日，廣州市民政局悄然在其官網(wǎng)上掛出“征求意見(jiàn)稿”，將三類組織定義為“非法社會(huì)組織”：擅自開(kāi)展社會(huì)組織籌備活動(dòng)的；未經(jīng)登記，擅自以社會(huì)組織名義進(jìn)行活動(dòng)的；被撤銷登記后繼續(xù)以社會(huì)組織名義進(jìn)行活動(dòng)的。

2014年10月21日，廣州媒體對(duì)此事進(jìn)行了簡(jiǎn)短報(bào)道。消息在本地公益人的朋友圈以刷屏式的速度迅速傳播開(kāi)來(lái)。很多擔(dān)心被“誤傷”的草根組織開(kāi)始忙活了，發(fā)問(wèn)卷、開(kāi)會(huì)討論、找人大代表、申請(qǐng)信息公開(kāi)……在過(guò)去幾年內(nèi)，每次有關(guān)于社會(huì)治理的法規(guī)政策出臺(tái)，廣州的公益組織總要“品頭論足”一番，往往還真能撬動(dòng)一點(diǎn)政策改變。

這一次，故伎重施的他們，能如愿嗎？

碰撞“馬丁堂”

2014年10月30日上午，廣州中山大學(xué)的一棟百年紅磚樓馬丁堂，一間有著黑白格子地板裝飾的古老房間里，20多人圍坐在一張長(zhǎng)會(huì)議桌邊，慷慨陳詞。會(huì)議有一個(gè)學(xué)術(shù)味很強(qiáng)的名字：《在規(guī)范與激活之間——社會(huì)治理創(chuàng)新論壇》，主辦方是安平公共傳播公益基金。

這不是高校的學(xué)術(shù)會(huì)議，而是純民間發(fā)起的聚會(huì)，參與者有律師、民政局官員、人大代表、社會(huì)組織從業(yè)者、高校老師等。他們討論的話題是：“什么是非法社會(huì)組織？”

這是安平公共論壇在廣州的第一場(chǎng)研討會(huì)，發(fā)源于北京的安平公益基金決定到廣州落地辦論壇時(shí)，就看到了廣州公益圈的水土異于其他城市，籌辦人王秀寧的身份是媒體評(píng)論員，他這樣評(píng)價(jià)廣州的公益氛圍：“一定要?jiǎng)?wù)實(shí)、接地氣，解決實(shí)際問(wèn)題。夸談社會(huì)理想的，在這里不受歡迎。”

在媒體披露“征求意見(jiàn)稿”后不久，廣州公益類網(wǎng)站NGOCN馬上在網(wǎng)上派發(fā)問(wèn)卷，并收回221份有效答卷。論壇中，NGOCN研究員劉韜分享了調(diào)查結(jié)果：有64.9%的工作人員/志愿者認(rèn)為自己所在的機(jī)構(gòu)會(huì)受到“征求意見(jiàn)稿”的影響，而且大多數(shù)被訪者提出不了解“征求意見(jiàn)稿”背景，希望在制定過(guò)程中，需要用更長(zhǎng)時(shí)間，進(jìn)行更為廣泛的意見(jiàn)收集，尤其是對(duì)于社會(huì)組織行業(yè)內(nèi)部的調(diào)查和意見(jiàn)收集、舉辦聽(tīng)證會(huì)，以更好地聽(tīng)到社會(huì)組織方面的聲音。

律師也有意見(jiàn)。廣州市社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)監(jiān)事、諾臣律師所律師鄭子殷認(rèn)為，是否定義為“非法社會(huì)組織”，最關(guān)鍵是看該組織是否違反禁止性規(guī)定，而不能以是否登記注冊(cè)為標(biāo)準(zhǔn)。他舉例說(shuō)，廣州的“麥田”、“燈塔”在登記注冊(cè)前，做了大量的助學(xué)工作，也得到了廣泛的認(rèn)同，只是在合法登記注冊(cè)后又更加蓬勃發(fā)展。

年輕的公益人鐘佩蓉表達(dá)了自己的擔(dān)憂：“我們?cè)趯W(xué)校里辦了一個(gè)劇社，已經(jīng)備案但還沒(méi)有注冊(cè)。擅自開(kāi)展籌辦活動(dòng)又是否違法？如果要上報(bào)和備案，又該找誰(shuí)？上報(bào)和備案的內(nèi)容和范疇又是什么？”

廣州市人大代表曾德雄認(rèn)為，該細(xì)則的最終頒布和實(shí)施，按程序來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)人大的審議決定，才能具有行政上的合法性；如果僅由民政局來(lái)規(guī)定和頒布，難免有失嚴(yán)謹(jǐn)。

可是，政府職能部門為什么要出臺(tái)這樣一個(gè)“犯眾怒”的條文呢？與會(huì)的民政部門相關(guān)負(fù)責(zé)人也有話要說(shuō)。

據(jù)介紹，廣州自2006年在全國(guó)率先開(kāi)展社會(huì)組織直接登記改革以來(lái)，社會(huì)組織發(fā)展如雨后春筍般，截至去年9月底，廣州市共有社會(huì)組織6481個(gè)，在全國(guó)排名靠前。

可是，近年來(lái)，冒用社會(huì)組織名義，名為評(píng)比表彰、培訓(xùn)認(rèn)證、項(xiàng)目合作、會(huì)議會(huì)展等方式，實(shí)為傳銷、非法融資甚至危及公共安全、國(guó)家安全等違法活動(dòng)的個(gè)案日益增多，這也對(duì)政府部門的行政執(zhí)法行為提出了更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和要求。廣州市民政局對(duì)社會(huì)組織作出的行政處罰也逐年增長(zhǎng)，近三年分別為：2012年22宗，2013年38宗，2014年上半年22宗。

“這也是細(xì)則出臺(tái)的一個(gè)社會(huì)背景。”面對(duì)多方質(zhì)疑，與會(huì)的廣州市民政局宣傳法規(guī)處副處長(zhǎng)李銳松口了，稱市民政局會(huì)充分考慮社會(huì)各方的意見(jiàn)，備受爭(zhēng)議的一個(gè)款項(xiàng)——“擅自開(kāi)展社會(huì)組織籌備活動(dòng)可被定義成非法社會(huì)組織”可能被刪除。李銳稱，會(huì)充分采納公眾的合理意見(jiàn)，對(duì)條文作出修改，可能會(huì)補(bǔ)充關(guān)于社會(huì)組織的申訴、救濟(jì)等細(xì)化內(nèi)容。

目前，“征求意見(jiàn)稿”已經(jīng)過(guò)了公眾咨詢期，至此，官民第一回合的爭(zhēng)論結(jié)束。次日，有媒體發(fā)布社論，將這次官民互動(dòng)稱為“馬丁堂共識(shí)”。

久呼未出的“一元登記”

參加完馬丁堂會(huì)議后，廣州公益人張遂新連夜寫了一份信息公開(kāi)申請(qǐng)信，投遞給廣州市民政局。起因是馬丁堂會(huì)議上，李銳透露了一個(gè)信息，《廣州市社會(huì)組織管理辦法》擬于2015年1月正式施行。這是備受廣州公益圈關(guān)注的另一項(xiàng)法規(guī)。

前年10月24日，《廣州市社會(huì)組織管理辦法（草案征求意見(jiàn)稿）》在廣州市政府法制辦網(wǎng)站公布。辦法提出，廣州將允許“一業(yè)多會(huì)”的存在，并要求社會(huì)組織建立信息公開(kāi)制度和內(nèi)部信息披露機(jī)制。根據(jù)辦法，對(duì)社會(huì)組織實(shí)行分類評(píng)估制度，等級(jí)評(píng)估3A以上的，將優(yōu)先承接政府職能和購(gòu)買服務(wù)。

前年11月21日，廣州的公益人士也以問(wèn)卷和邀請(qǐng)政府部門人員參與研討會(huì)的方式，對(duì)此法規(guī)盡情發(fā)表了意見(jiàn)。有5家公益機(jī)構(gòu)向民政部門提交了立法建議書。

去年6月底，廣州市政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《廣州市社會(huì)組織管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。該辦法擬規(guī)定廣州的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的注冊(cè)資金由“實(shí)繳制”改為“認(rèn)繳制”。這意味著，與申辦企業(yè)類似，1元注冊(cè)資金即可申辦社會(huì)組織。如果《辦法》出臺(tái)，NGO的注冊(cè)門檻將大大降低，注冊(cè)條件更容易達(dá)到，某種程度上NGO登記注冊(cè)是容易了。

NGO注冊(cè)松綁，綠點(diǎn)環(huán)境發(fā)展促進(jìn)會(huì)總干事袁淑文認(rèn)為，是政府對(duì)民間組織的支持，也便于其管理。《辦法》出臺(tái)，對(duì)于整個(gè)行業(yè)也是一個(gè)很大的刺激，會(huì)有越來(lái)越多的社會(huì)組織以合法身份去做公益，公益組織之間的競(jìng)爭(zhēng)加大，能刺激公益組織的專業(yè)性發(fā)展，也會(huì)有越來(lái)越多的社會(huì)問(wèn)題得到關(guān)注。

但公益組織翹首以盼許久的這份法規(guī)，卻在6月份后就悄無(wú)聲息了，直到在馬丁堂被李銳提起。可是這么快就正式施行，事前不應(yīng)該有一個(gè)公眾咨詢和討論的過(guò)程嗎？張遂新正準(zhǔn)備注冊(cè)一個(gè)NGO，所以這份法規(guī)對(duì)他來(lái)說(shuō)，關(guān)系重大，“事關(guān)乎己，很有必要去過(guò)問(wèn)一下。”

學(xué)界促進(jìn)立法

近年來(lái)，廣州幾乎每個(gè)與社會(huì)組織有關(guān)的法規(guī)條例出臺(tái)，都伴隨著公益組織的熱切討論回應(yīng)。

去年8月12日，廣東省法制辦在網(wǎng)上公布了《廣東省社會(huì)組織條例（征求意見(jiàn)稿）》。條例涵蓋了社會(huì)組織的注冊(cè)登記、內(nèi)部治理、權(quán)益保障、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等方面，在業(yè)內(nèi)引起了廣泛的關(guān)注與討論。

去年8月19日，多家社會(huì)組織代表參加了在中山大學(xué)法學(xué)院舉辦的“走向共治：《廣東省社會(huì)組織條例（征求意見(jiàn)稿）》研討會(huì)”，并現(xiàn)場(chǎng)提出諸多意見(jiàn)。

不少社會(huì)組織表示，這份廣東省的征求意見(jiàn)稿吸收了廣州市管理辦法的經(jīng)驗(yàn)，一定程度上簡(jiǎn)化了登記手續(xù)，但實(shí)際上條例仍有許多模糊之處。“沒(méi)有背景找不到業(yè)務(wù)主管部門，要怎樣登記？”復(fù)恩社會(huì)組織法律服務(wù)中心理事長(zhǎng)陸璇率先拋出疑問(wèn)。

“免稅資格”也是研討會(huì)上的一個(gè)熱點(diǎn)，到場(chǎng)的社會(huì)組織代表普遍反映，許多社會(huì)組織本身是非營(yíng)利性質(zhì)的，要交的稅卻很重。“漢達(dá)也曾多次申請(qǐng)免稅資格，但全都被打回來(lái)。”漢達(dá)康復(fù)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)陳志強(qiáng)說(shuō)，“即使承接政府購(gòu)買服務(wù)，在交給政府的預(yù)算中，還要做稅收預(yù)算。”

即使獲得免稅資格，能免的部分也很少，還會(huì)遇到各種困難——壹基金綜合支持中心總監(jiān)唐藝?yán)俅笸驴嗨蓟痣m然有免稅資格，但是這個(gè)資格是有地域性的，出了深圳，很多稅務(wù)部門就不認(rèn)了，在雅安地震救災(zāi)時(shí)，這個(gè)問(wèn)題造成了很大的困擾。

在該條例立法前期，廣東省人大還委托全省范圍內(nèi)的另外三家立法基地進(jìn)行調(diào)研起草，其中包括中山大學(xué)廣東省地方立法評(píng)估與咨詢基地。這次研討會(huì)的結(jié)果，也會(huì)被中大法學(xué)院的專家吸收結(jié)合到“中大版”的草案中去。

不甘寂寞的民間組織，以及他們“聒噪”的聲音，成了廣州這座平民氣息濃厚的城市最生動(dòng)的注腳。