民國時期教育督導制度的特點及啟示

【摘 " " "要】民國時期的教育督導制度在沿襲清末舊制和借鑒西方經驗的基礎上，經過不斷發展完善，已形成完備的制度體系，建立了獨立的教育督導組織和比較完備的督導法律法規體系，形成了一支高素質的督導隊伍，實施督學與督政、監督與指導并重的督學方略等，這些做法對我國現代教育督導制度在督導法制體系、督導機構及督導隊伍等方面的建設與完善具有重要的借鑒意義.

【關 鍵 詞】民國時期;教育督導制度;視學;特點;啟示

民國時期的教育督導制度在沿襲清末舊制和借鑒西方經驗的基礎上，經過不斷發展完善，已形成完備的制度體系。從政治視角上講，“決定教育制度性質的是政治制度。”①民國的教育制度固然有其局限性的一面，但教育作為一種相對獨立的培養人的社會活動，如果僅從政治角度對其進行評價，難免有失偏頗。因此，我們應該拂去政治的面紗，客觀地、公正地、專業地看待民國時期的教育督導制度，以期為我國現代教育督導制度的完善提供借鑒。

一、民國時期教育督導制度的特點

教育督導是根據國家有關教育的法律、法規、方針政策，由專門的督導人員對教育行政部門和各級各類學校進行監督、檢查、評估、指導，旨在加強國家對教育的全面管理，以保障教育方針和政策的貫徹實施，提高教育質量，促進教育事業健康發展。民國時期的教育督導制度，在教育督導組織體系、督導法律法規、督導隊伍及督導方略等方面都建立了比較完備的制度體系。

（一）建立了獨立的教育督導組織體系

我國近代教育督導制度始于清末，但發展并不成熟，沒有專門的督導機構和督導人員。發展到民國時期，已建立了部、省、縣三級教育督導體系。各級督導機構分工明確，職權明晰，詳見表1。

督導機構作為督導體制的載體，其基本模式的確立為督導體制的建立奠定了基礎。②從表1中可以看出，雖然機構名稱不一，但各級都建立了獨立的教育督導機構，且除部視學外，地方督導機構隸屬于同級政府部門和上級教育督導部門，獨立于教育行政部門，與其并列平行，這不僅保障了教育督導部門的相對獨立性和精悍高效，既督學又督政（尤其是督導同級教育行政部門），而且提高了其地位，使其能夠更好地開展教育督導工作。

各級督學職責清晰，分工明確。部視學主要針對大政方針的全國性、方向性的問題進行督導，其權限最大。省視學主要針對本省的教育事宜進行督導，主要視導各級各類教育相關事項，如地方教育行政、經費、設施、人員考評等。縣視學主要針對本縣的教育事宜進行督導，他們是最基層的教育視導人員，其視導工作具體到縣內的各區，甚至到各校的教育情況，如各區的教育經費及設施，各校學生出席情況、學校體育衛生及生徒健康狀況等，其督導事務最具體，了解情況最詳細，為教育行政部門了解地方教育情況，制定相關政策發揮了重要作用。

（二）形成了較為完備的教育督導法律法規體系

教育督導制度法制建設是完善教育督導制度的重要表現形式，它對確立教育督導法理性權威和構成督導制度法律依據都發揮著重要的作用。③民國時期頒布了若干規范教育督導事宜的教育行政法規與規章。

為了規范部、省、縣的教育督導工作，教育部先后頒布了《教育部督學規程》（1931）（民初《視學規程》）《省市督學規程》（1931）（民初《省視學規程》）和《縣視學規程》（1918），分別就各級督學的視察內容與范圍、視察權限、視察程序、視察經費、視學的任用資格等內容進行具體規定，讓各級督導活動的開展都有法可依。

為了保障教育督導工作的有序開展，教育部還頒布了其他一些具體規章。1913年3月頒布的《視學處務細則》主要規定了視察時間、經費、研究會、視察行程、視察順序，報告種類、書記任用等內容;以及《視學留部辦事規程》（1913）和《視學室辦事細則》規定了視學留部時的具體事宜。

1915年教育部頒布的《視學公費規程》和1917年頒布的《修正視學公費規程》，對視學在視察時所用經費進行明細和管理。法國著名哲學家孟德斯鳩指出：“一切有權力的人都愛濫用權力，絕對權力滋生絕對的腐敗”。教育督導作為一個公共管理部門，容易產生權力的尋租行為，而民國時期通過法律法規從源頭上扼殺了這一行為，除了以上兩步關于經費方面的法規外，其他教育督導法律法規也明確規定不能接受任何形式的饋贈等，把任何腐敗行為扼殺在搖籃里。

在各級教育上，由于部視學的視察范圍僅限于初等、中等和社會教育，高等專門以上教育涉及很少，且這些學校參差不齊，程度不一，因此1920年教育部制定了《專門以上學校視察委員會規程》，次年頒布《專門以上學校視察委員會視察細則》，決定在教育部內成立專門以上學校視察委員會，并規定了視察委員會委員在視察學校和學科時應注意的具體事項。1937年，教育部將全國劃分為十五個義務教育視導區，并于同年7月頒布了《省市義務教育視導員規程》，令各省市一律增設義務教育視導員，常駐各省區，視導有關法令推行、計劃實施，設備改進等事項，并兼理各地初等教育、民眾教育及其他特殊教育視導事務。

1943年11月教育部頒布《教育部督學服務細則》，規定了視導的種類，視導前的準備、視導期間具體事務及視導經費等內容; 1945年11月頒布《教育部聘任督學及專門人員選用規則》，規定了督學具體任職資格;同年，為切實推進邊疆教育，頒布《教育部設置邊疆教育督學員辦法》，具體規定了督學員設置的原則，任職方式，任務層次及督學過程中遇到的各種問題的解決辦法等內容。

以上法規具體、明確、可操作性強，共同構成了民國時期教育督導制度的法律保障。

（三）培養了一支高素質的教育督導隊伍

民國時期的督學分為三類：部督學、省督學和縣督學，省以下的視學還有行政督察專員和教育委員或學區教育指導員，形成了一個與教育行政配套的多層次視學網絡。各級督學的任用資格也非常嚴格：

部督學要符合下列各款資格之一方可聘任：曾任教育職務四年以上并具有公務員資格的;曾任一年以上大學校長職務或其他同等國立職務兩年以上的;或任教育廳廳長一年的;曾任大學教授六年以上經審查合格者。④

由于各省情況不一，除《省視學規程》中對省視學的任用資格有規定外，各省也根據本省情況，明定省視學的任用要求，我們以安徽省為例，安徽省規定省督學資格必須具備下列條件之一：國內外大學教育科、高等師范學校或師范大學畢業，有教育經驗者;國內外專門以上學校畢業，具有教育學識及二年以上之教育經驗者，曾任中等以上學校校長及專任教育三年以上，著有成績者。⑤

民國時期各省市也都制定了單行的縣視學規程，如遼寧省《縣督學暫行條例規定》規定縣督學任職資格必須具備下列條件之一：大學校教育科、師范大學畢業曾任教育職務一年以上者;師范學校專修科畢業，曾任教育職務二年以上者;大學校或專門學校畢業，曾任教育職務三年以上者;曾任中小學校長三年以上者。⑥可見，民國時期對督學的學術資格即學歷、教育經驗和教育行政經驗的要求都非常嚴格，因此能夠保持較高業務水平和素養。

（四）堅持監督與指導并重的督導方略

教育督導制度的兩大職能即監督與指導，其主次關系的強調，都會影響到教育督導活動的效能。⑦民國時期特別注重教育督導職能的一體化，將監督與指導擺在同等重要的地位。尤其是民國后期，將督導人員的名稱由“視學”改為“督學”，這不僅是名稱的簡單變化，其意義更是由以前消極的視察，轉為積極的指導。這種變化在1931年《教育部督學規程》得到了充分體現：“設督學四人至六人，內二人簡任余薦任，視察及指導全國教育事宜，并得酌派部員協同辦理”，并于第三條規定：“督學應視察及指導事項如下：1.關于教育法令之推行事項;2.關于學校教育事項;3.關于社會教育事項;4.關于地方教育行政事項;5.關于其他與教育有關事項;6.關于部長特命視察及指導事項。”⑧強調“視”、“導”的同等重要性，完成視察與指導的雙重任務。

民國時期省視導趨向于分科與指導。如1924年，江蘇省教育廳當時曾試行增設分科指導員，統一分配區域，加強對省內教育的視察指導。1928年5月，中央大學區（江蘇省）在報告全區概況時指出：現將視察各校之法分為兩部分：一部分定期視察，由行政院和大學本部重要職員擔任;一部分專家視察，由各教授擔任，舉凡校務之概況、授課之內容，嚴密考核，務求適當。⑨也都顯露出視察與指導并重的趨勢。

民國時期的縣視學也非常注重將視察與指導相結合。如1928年，江蘇省公布的《江蘇省教育委員暫行服務細則》中規定教育委員的只能為：調查學齡兒童數，督促學齡兒童入學……考核并指導各學校教學方法等。

監督和指導作為教育督導制度的兩大基本職能，在民國時期得到了充分體現，形成了完整的教育督導職能體系。

二、對我國現代教育督導制度建設的啟示

雖然建國以來我國已經初步建立了教育督導體系，但從建立現代教育制度的高度出發，目前的教育督導制度還有許多亟待完善的地方。因此，借鑒民國時期教育督導的經驗，無疑能有效促進我國教育督導制度的完善。

（一）進一步完善教育督導的法制體系建設，使教育督導有法可依

教育督導在某種意義上是對教育工作的行政性執法監督。⑩法制保障是教育督導取得實效的前提和基礎。為了適應教育事業的發展，民國時期針對不同時期不同層次教育督導工作的不同需要，制定了一系列教育督導法律法規，不僅使各項督導活動都能有法可依，而且提升了督導人員“督政”和“督學”的法律效力。然而到目前為止，我國僅有2012年國務院頒布的《教育督導條例》，作為政府部門頒布的行政法規，還沒有上升到法律層面，使督導職能與效力的發揮受到了極大的限制。從督政的角度看，教育督導對違背教育法律法規及政策方針或教育規律的行為，難以進行有效的監督和制止;從督學的教育看，教育督導對教育行政部門和各級學校的監督和指導工作也難以開展。因此我們應該盡快制定《教育督導法》，以法律的形式明確教育督導的機構設置、主要職能、人員編制和經費保障等問題，為各地開展教育督導工作提供法律依據。另外，應效法民國時期，加強教育督導單項政策的制定，增加教育督導單項政策的數量，從而擴大教育督導政策法律的覆蓋范圍，實現具體法律政策之間的相互配合與協調共同發揮效用，形成一個完備的教育督導法律體系，為我國教育督導工作提供法律保障。

（二）健全相對獨立的教育督導機構，保障教育督導職能的發揮

目前，由于我國教育督導機構基本上都掛靠于教育行政主管部門，看似是獨立的政府教育督導機構，實際上是教育行政部門的一個附屬機構，受教育行政主管部門的領導，這使得教育督導機構難免具有行政性。按照行政部門的方式開展工作，使得被督導單位對教育督導部門的服從，更多的是對行政權力的服從，使教育督導淪為教育行政部門的監督檢查，難以發揮教育督導真正的督導結合，以導為主的職能。民國時期的教育督導機構直接掛靠于政府部門，由各級政府部門領導，對其負責，使民國時期的教育督導制度真正發揮監督與指導、督政與督學的職能，促進了民國時期教育的發展。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》指出“完善督導制度和監督問責機制……建立相對獨立的教育督導機構，獨立行使督導職能。”我們應抓住這一契機，并借鑒民國時期的經驗，建立一個獨立的教育督導機構。應由人大授權、政府設置，與教育行政部門平行并隸屬于同級人民政府的領導。督導部門代表國家和政府履行督導職責，對下級政府履行督政職能，對教育行政部門和各級學校履行督學職能，其權力來源于政府，在具體業務上受上級教育督導部門的指導，從而真正發揮教育督導的職能。

（三）建立一支高素質的教育督導隊伍，提高教育督導效能

教育督導人員是具有督導職務和督導專業知識與技能，代表國家教育督導部門從事教育督導職能的專業人員。教育督導人員的素質和能力直接影響教育督導的效能，然而我國教育督導隊伍還存在很大問題，如專職督學數量不足，督學結構不合理（主要包括年齡結構、職業結構和專業結構等不合理），督學質量不高（很多專職督學不是督導專家，而是一些專職的督導人員或退休的領導和校長，很難在督導過程中保證督導的質量和水平，有些督導人員在知識、能力、經驗上還不如被督導單位的領導和教師）等問題，都嚴重影響了教育督導的質量。目前，雖然我國已頒布了教育督導人員聘任方面的相關文件，如《教育督導條例》第二章就專門討論了對專職督學和兼職督學的聘任要求。然而，在各級各類法律政策中并沒有督學聘任資格的認證與審查及培訓做出具體規定，導致專職督學沒有經過嚴格的選拔和培訓，兼職督學也沒有規范的聘用標準和嚴格的專業培訓。？輥？輯？訛這些都導致督導人員缺乏專業性和權威性。民國時期對于不同層次的督導人員都有嚴格的任職標準，對督學的教育學相關知識、教學經驗和職務經驗都有嚴格要求，保障了督學能夠深入到一線開展監督檢查工作，并針對問題進行具體指導。因此，為了提升我國教育督導的效能，應盡快制定《教育督導法》及配套政策，明確督學的任用資格、選拔程序及培訓，把握督學的年齡結構、職業結構和專業結構，以建設一支高素質、專業化的教育督導隊伍。

注釋：

①于述勝.論民國時期教育制度的評價尺度及其發展邏輯[J].華東師范大學學報（教育科學版），1999（3）.

②楊天平.健全教育督導機構 完善教育（下轉155頁）（上接30頁）督導體質[J].上海教育科研，1995（8）.

③王璐.教育督導制度法制建設的國際比較研究[J].比較教育研究，2011（3）.

④《教育法令》教育部參事室編印.教育部聘任督學及專門人員選用規則[R].1946（5）（22-23）.

⑤大學院公報.第一卷第2期：79-81.

⑥江銘.中國教育督導史[M].北京：人民教育出版社，1999（5），第二次印刷.

⑦劉淑蘭.教育督導制度的兩個基本職能[J].北京師范大學學報（社會科學版），1993（6）.

⑧教育部督學規程.《中華民國現行法規大全》萬有文庫第一集，商務印書社，1933（12）（976-977）.

⑨《大學院公報》第一卷第七期.（116）.

⑩馬順林.試析我國教育督導的歷史、現狀與未來[J].當代教育論壇，2008（3）.

？輥？輯？訛黃葳.教育督導體制現狀、問題與改革路徑[J].教育發展研究，2009（12）.