關于上海養老服務“9073模式”法治體系建設的調研和思考

[摘要]十八屆三中、四中全會加快了建設法治國家的步伐，在這種大形勢下，為養老服務法治體系建設提供了強大的政策基礎。在調研的基礎上提出了建設上海特色的養老服務法治體系：“法律支持、法律機制、法律保障和法律監督”四大體系。

[關鍵詞]養老服務法治體系建設

黨的十八屆三中全會提出了：“全面深化改革的總目標是發展完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系、治理能力的現代化”，為了實現這一戰略目標，四中全會進一步提出全面推進依法治國的總目標：“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”面對當前“銀發浪潮”的重大課題，加快建立和完善中國特色的社區養老服務法治體系意義重大，對此，本文將就此做一探討。

一、上海市徐匯區的主要做法

近年來，徐匯區圍繞上海市養老服務“9073”模式，重點在硬件建設、購買服務、資源整合等養老服務方面進行了一些探索，形成了“三縱三橫兩交叉線”的為老服務網絡框架和符合徐匯區老年人需求特點的為老服務體系。

（一）為3%的老年人提供健全的機構養老服務

1、堅持守住“?；尽钡拙€，近年來，不斷對公辦福利機構實施改造，對民辦機構進行項目補貼，力求實現公辦養老機構內70%以上的床位及民辦養老機構內60%以上的床位，收住失能老年人；同時調整養老機構的入住老人的身體健康狀況標準和補貼標準，引導調節養老機構向失智、失能老人傾斜，解決家庭養老的困難。截至2013年底，全區養老機構39家，床位5176張（其中公辦公營：21家，2166床；公建民營：5家，668床；民辦公助：13家，2342床；商業運作1家，100張）。

2、積極探索管理規范化建設。制定了《關于進一步加強徐匯區養老機構規范化建設和管理的指導意見》，加強對養老機構運營和服務質量的監管。委托民非組織“上海徐匯養老機構服務指導中心”，對養老機構開展分層指導和分類培訓。積極參加上海市福利行業協會養老機構行檢行評活動，全區機構達標率100%。

3、重點打造特色化服務品牌。徐匯區社會福利院首創的養老機構“視覺色別管理標準”，被上海市技術監督局列入上海市養老機構服務業標準化示范試點項目，正在編寫上海市地方標準《養老機構服務應用標識規定》，并已在全區養老機構中試運行。

（二）為7%的老年人提供政府福利的居家養老服務

1、積極發展以“六助”為主要內容的社區居家養老服務。將社區居家養老服務補貼經費納入了區級財政預算，并建立起與社區養老服務相聯系、政府購買服務的補貼制度，以服務券的形式，為經評估后經濟和生活自理困難的老年人提供居家養老服務，出臺了《徐匯區居家養老服務管理指導意見》?；拘纬闪松鐓^為老服務中心匯集社區中為老服務資源，全方位的為老人提供送餐、助浴、理發、安全檢修等社區老人“急、難、愁”的“六助”服務網絡。

2、加強居家服務人員隊伍建設，開展職業技能培訓，推進持證上崗。截至目前全區擁有居家養老服務人員2444人，為2.3萬名老人提供了社區居家養老照料服務。

3、推進居家養老智慧管理系統，委托社會組織，開展居家養老“智慧管理”服務試點。通過移動終端設備、非接觸式IC卡以及后臺管理平臺對服務人員的服務時間進行實時記錄、服務質量現場評價，為提高居家養老服務能級提供信息支撐。

（三）為90%在家庭自我照顧的老年人提供社會化的社區服務

1、加強社區養老服務設施建設。通過公建公辦、公辦公營、民辦公助、民辦民營等運行模式，建設和完善居委老年活動室、社區老年助餐點、社區老年人日間照料中心等，逐步形成布局合理、層次多樣、服務齊全的社區養老服務設施建設格局，滿足不同類型老年人的需求。截至2013年底，全區共有老年人助餐服務點63個、日間照料中心14個，標準化老年活動室221個。據統計，僅2013年徐匯區新增老年人助餐點6個、日間照料中心3家、養老床位514張，為2.3萬名老年人提供居家養老服務。

2、積極推進為老服務信息化工作，通過三方合作，運用社會力量創新平臺建設，依托962899久久關愛為老服務平臺，云集500多家社會服務組織、機構和企業，將各類社會組織提供的不同服務信息與不同層次的老年人需求進行有效對接，為全區老年人提供分類服務，包括“牽線搭橋”、“主動關愛”、“緊急救助”、“主動定位”及“電子圍欄”等服務。截止目前，加入平臺人數為45906名，主動關愛人數5600名。處理緊急救助案例110余起，獨居老人主動關愛電話60余萬通，解決老年人生活難題6500余起。并聘請第三方專業評估機構對該項目的實施效果進行評估。

3、完善獨居老年人結對關愛工作。擴大“老伙伴”服務項目服務覆蓋面，建立由專職特需關愛員與若干名志愿者組成的社區獨居老人結對關愛網絡，使關愛服務全覆蓋。截至今年11月底完成1851名志愿者與7392名老人結對提供家庭互助服務，上門走訪25671次。

4、創新社區養老服務管理方法，街道、鎮的涉老設施和項目可以通過購買服務、委托管理等方式，創新工作思路，轉變管理方法，形成專業化、社會化的運行機制。今年，徐匯區采取購買服務的方式，為多層無電梯住房內行動不便的老年人、殘疾人試點提供爬樓機服務，截至目前共計服務2000余人次。

二、對完善上海養老服務法治體系的思考

上海市徐匯區的實踐探索，為建立養老服務體系提供了有益的參考，上海如能在多年的有效探索成果下再次有效破題，對加快建設中國特色社會主義中國夢具有重大現實意義。

1、政府定位

社區養老服務法治體系建設是一個系統工程。需要政府、社會、家庭三方在法律的框架下，各司其職、各盡其能、各守其責，共同建設。

（1）角色定位。政府要科學界定養老服務產品性質的基礎上，確定各主體成員在養老保障體系中的定位布局，劃清職責、權利和任務，通過政府的主體功能作用的發揮和政策引導其他主體的運行模式。

（2）職能定位。政府要進一步強化“治政務本”，在養老服務運行機制的諸如：準入門檻、運行規范、過程監督、質量評估和保障機制等方面解決精準解決政府缺位、越位、錯位等問題，在市場監管、合作共贏、體制保障等方面提出一整套與法有據的政策措施。

2、現實困境

（1）政策體制。政府要立足社區基本公共養老服務的實際需要，統一歸口，科學布局。結合醫療、衛生、住房等各方面等的相關政策，重點是重新梳理居家養老服務體系中的諸如：非政府機構、企業、個人在市場準入、服務標準、收費標準、監督考核和獎勵表彰等各項政策、措施，在重點問題、重大瓶頸、主要矛盾方面研究，通過政策體制機制甚至法律法規方面做出安排，是養老服務整體水平得到提高。

（2）資源整合。上海市各級政府要圍繞“9073”養老服務模式為重點，在“90”上對國有和國有控股資源做到統籌協調、高效利用，發揮政府的主導作用。在“7”上要倡導尊老愛老、養老光榮的社會氛圍，使每一個家庭都成為養老服務的重要資源。在“3”上要發揮市場的作用，調動社會資源，為養老服務提供個性化服務。

3、改進方向

（1）制度建設。一要確實樹立依法養老的思維模式，規范養老服務在產品開發、服務流程、質量評價、社會監督和考核獎懲等各個環節的制度建設。二要形成養老服務的制度體系，要重制度設計、重法律規范、重多方治理、重共建共贏的制度體系。

（2）機制構建。一要樹立“系統工程法治理念”，通過法律，規范養老服務的主體行為，形成全社會分工明確、權責清楚、管理科學、運作有序，形成新的運行機制。二要要探索研究養老服務的“法律支持、法律機制、法律保障和法律監督”四大體系。

（3）職能創新。一要進一步強化在領導支持、政策支持、項目支持、監督支持、評估支持、資金支持等“六大支持體系”。二要努力實現社會功能創新，強化社會效應，以信息科技突破口，形成政府、社會、家庭“三位一體”的合作共贏服務體系。

（4）隊伍建設。加快制定養老服務隊伍建設中的法律法規，對專業服務隊伍、志愿與免費服務、互助服務等各類形勢，在提供養老服務的進入門檻、從業標準、執業等級等方面，加大監督考核的法律法規。目前，對缺口非常之大專業護工采取過渡性的規定，對各類培訓機構要規范教學大綱，把養老服務納入法治化軌道。

參考文獻

[1]2014年徐匯區政府工作報告