關于加強普通發票管理的探析

[摘要]普通發票管理是我國稅收管理的一個重要環節，同時也是一個薄弱環節，因此分析其管理中的現狀及存在的問題，為進一步加強和完善其管理與控制，進一步打擊違法行為有著重要意義。

[關鍵詞]普通發票；問題；對策

一、當前普通發票管理現狀分析

（一）票據管理體制問題

發票作為重要的商事憑證，也是票據的重要組成部分，票據的管理體制必將直接影響到發票的管理。我國目前的票據管理部門，不僅包括國稅機關、地稅機關、財政機關，還有各特種行業的主管部門也印制有供其下屬單位（企業）使用的結算票據，甚至商店也在出售收款收據。由于票據管理體制的不健全，造成非法票據泛濫，各種票據混用，消費者難以識別票據的真偽，更難區別票據的合法性。這必將給正常的經濟秩序造成混亂，也不同程度的損害了消費者的合法權益。

（二）手工版發票問題

目前仍大量的存在使用手工版發票，其最大的弊端就是難以遏制“大頭小尾”現象，并且難以核查，即使實施專項（專案）檢查，難度大、成本高，也是治標不治本。

（三）發票管理信息化問題

目前除增值稅專用發票外，發票管理從印制、發放、領購、使用到核查，其到整個管理程序均為手工操作。既使通過計算機發放、領購發票，也只是單機操作，無法跨部門、跨地域核查，未建立起快捷、高效、科學的核查機制。發票管理部門的發票核查也只能是派人實地核查，工作效率低、核查成本大。

（四）收款收據問題

收款收據作為票據的一種，有多種樣式和版本。既有各級財政部門印制的行政性收費收款收據，又有各行業、各單位印制的供內部使用的收款收據，還有商店中出售的收款收據，等等。這些收款收據的印制均未經過稅務部門的監制，可謂五花八門、鋪天蓋地。收款收據的泛濫，嚴重危害了稅收征管秩序，也使正常的社會經濟秩序遭到損害。按照《票據法》、《會計法》等法律法規規定，收款收據的使用范圍是嚴格規定的，但在實際操作中很難控制。因為收款收據從印制、發放、使用，到檢查、處理等整個環節的管理，沒有法定的主管部門管理，無人監管，必然造成失控。

（五）特殊納稅人用票問題

目前我國減免稅的形式主要有法定減免稅、政策性減免稅、臨時困難性減免稅。近年國家又先后出臺了下崗失業人員再就業有關稅收優惠政策、起征點以下納稅人減免稅政策等。這一系列享受國家減稅、免稅優惠政策的特殊納稅人用票中存在的問題日益嚴重，主要表現在以下幾個方面：一是由于在減免稅期內，為他人提供（或代開）發票；二是利用在減免稅期內要求大量領購、囤積發票；三是取得發票后私下進行買賣；四是取得有獎發票后自行刮獎、兌獎等。

（六）對普通發票違法處罰力度不到位

發票檢查是發票管理的重要內容，也是加強發票管理的重要手段。但有些職能機關卻對發票違章行為查處不到位，主要表現在：有的單位對省、市局部署的檢查走了過場；有的單位對上級的檢查處理意見不認真落實，對在日常檢查發現的發票管理方面的問題和業戶的違章問題視而不見；有的單位對發票舉報查處力度不夠，沒能從發票的檢查為突破口，延伸到涉稅檢查，信息反饋也不及時，對舉報人的舉報推諉、扯皮，嚴重挫傷了消費者舉報發票違章行為的積極性。以上發票管理中存在的問題，導致的后果主要有：一是導致國家稅款大量流失，二是造成了會計核算資料失真，三是為少數人侵占國家資財提供了方便。

（七）發票基本常識宣傳問題

由于目前的發票種類多、使用范圍廣，而又有多少人了解發票的基本常識呢？這主要是由于我們稅務部門對發票基本常識的宣傳沒有跟上，大多數消費者不知道如何正確取得、辨別、使用發票，更談不上利用發票來維護自身的合法權益。

二、解決對策

（一）要樹立先進的普通發票管理理念

發票管理是稅收征管中的一個重要環節。尤其是普通發票管理，要在發票管理理念上要樹立“統一、簡并、科學、規范”的管理思想。“統一”就是要統一普通發票（包括各類收款收據）的主管部門；“簡并”就是要簡并普通發票的票種；“科學”就是要充分利用先進的科學技術管理發票；“規范”就是要規范普通發票（含收款收據）的印制、發放、領購、開具、取得、核銷及檢查等各個環節的程序和制度。只有樹立正確的普通發票管理理念，才能充分發揮普通發票在稅收管理和社會經濟活動中的重要作用。

（二）應完善普通發票管理制度和工作流程，規范普通發票管理，減少普通發票發案率

修改完善普通發票發售工作流程，強化事前檢查審核工作，防止騙購發票和發票流失。為了防范不法分子騙購普通發票，保障普通發票用票安全，稅務機關應當修改、完善普通發票領購、驗舊、換購工作流程，強化事前檢查、審核工作。一是打破服務優先的思想怪圈，遵循規范性、安全性的原則，把普通發票發售、驗舊、換購工作改為：辦稅服務廳不再直接受理納稅人領購普通發票申請，而是由管理員直接受理納稅人購票、驗舊和換票申請，管理員及時開展實地查驗、審核，對符合條件的，由管理員在《普通發票領購（換購）表》上簽署意見后，由納稅人持《普通發票領購（換購）表》到辦稅服務廳購票、驗票和換票。這樣可以從源頭上進一步避免騙購普通發票行為的發生，管理員也能及時掌握納稅人的真實情況，起到稅源監控的作用。二是強化“四真實”，加強納稅人領購、換購普通發票的審核、查驗工作。即管理員要進行實地檢查和審核，檢查、審核工作必須強化“四真實”：納稅人工商登記信息真實、經營地址真實、經營活動真實、身份證明真實。對符合條件，管理員才能同意納稅人領購、換購普通發票。

（三）積極利用信息技術和網絡控制優勢，構建科學的普通發票管理模式，構筑普通發票管理“防火墻”

應充分依托現代信息技術和網絡控制優勢，實現與其它稅收征管資源的合理組合，積極搭建科學的普通發票管理模式，構筑普通發票“防火墻”。一是將普通發票納入防偽稅控系統管理，降低管理和納稅遵從成本。增值稅專用發票實施防偽稅控系統管理取得了顯著的效果，因而應在實行全國統一普通發票的基礎上，盡快將普通發票管理、使用納入防偽稅控系統管理，減少普通發票管理風險，降低管理和納稅遵從成本。二是搭建社會化普通發票數據采集、比對網絡系統。在全國范圍內搭建社會化普通發票數據采集、比對系統，所有的行政、企事業單位取得的普通發票全部錄入該系統，稅務機關通過該系統采集的普通發票開具信息進行比對、檢查，發現普通發票使用中存在的問題。當然，這需要大量的資金、強大的網絡技術做支撐，也需要行政機關、企事業單位的大力配合。三是分步建立普通發票網絡查詢系統，建立網上協查機制。在全國普通發票統一代碼和號碼之前，實現分省查詢普通發票，在全國統一普通發票后，可在全國范圍內查詢普通發票真假，以堵塞當前普通發票管理上的漏洞，減少國家稅收的流失。四是積極推廣應用稅控收款機裝置，利用計算機及稅控收款機開具發票，利用信息技術和網絡優勢記錄納稅人經營活動的真實性、準確性，確保發票使用的真實性和安全性，使稅務機關及時準確地了解納稅人和扣繳義務人應繳納和應扣繳的稅款，可以降低稅收征收管理成本，加大稅收管理力度，從根本上解決不開發票和虛開發票偷逃稅的問題。

（四）采取有效措施，加大普通發票監管力度

實行普通發票保證金制度，增大違法違規成本，降低普通發票風險。一度時期，稅務機關曾經實行過普通發票保證金制度，但由于受法律法規和服務思想的限制，保證金制度被廢止。隨著社會變化和發展，稅務機關網絡化建設初步建立，普通發票保證金制度應當予以重新認識，因此應當在法律法規上予以確定，新修訂的《發票管理辦法》應當增加稅務機關收取普通發票保證金制度的條款，既保障普通發票的安全使用，又增加普通發票違法違規的成本，降低普通發票風險。

借鑒增值稅一般納稅人輔導制度，實行普通發票領購考察期制度。對新開業戶納稅人申請領購普通發票的，一律納入1-3個月的考察期，經過考察合格，確實符合領購普通發票條件的，納稅人方可申請領購普通發票。在考察期內，納稅人確需開具普通發票的，在繳納應納稅款后由稅務機關代開。

推行稅務機關代管監開普通發票制度。對經營規模小、保管條件差、使用頻率低、未達起征點等納稅人實行普通發票代管監開，即納稅人領購普通發票后，將普通發票交稅務機關代保管，需要開具時，在稅務機關工作人員的監督之下開具普通發票。代管監開發票方式可以杜絕完全由納稅人自行開具發票的一切弊端。雖然這一方式在稅務機關曾經使用，但由于稅收法律法規中沒有明確規定，目前已經取消，但這個管理方式效果明顯，應盡早在法律法規中得到確認。

借鑒納稅信用等級評定制度，建立個體戶普通發票信用等級機制，實行分級限量供應普通發票。個體戶普通發票信用等級可分為A、B、C、D四個級別，D級為最低級別，一般情況為新開業個體戶，納入普通發票使用考察期（考察期為3-6個月），不予供應普通發票，所需普通發票由稅務機關代開；C級為代管監開期，可以領購普通發票，但實行限量供應，每次限量領購1本且必須由稅務機關代管監開；B級為較高級別，普通發票月最高供應量為10本，每次可供應5本；A級為最高級別，普通發票月最高供應量為30本，每次可供應10本。個體戶普通發票信用等級機制實行升級制度。這樣既可以降低稅務機關普通發票管理風險，減少普通發票和稅收流失，又可以督促、激勵納稅人規范、合法地管理和使用普通發票。

（五）將發票管理、檢查納入稅收征管、稅務稽查的重要內容，強化日常檢查，加大檢查和處罰力度

發票管理是稅收征管、稅務稽查的重要環節和內容。發票使用權是納稅人應享受權利的重要方面。稅務機關在發票管理中應以“寬供嚴查”為原則。“寬供”就是對遵章納稅、合法經營的納稅人，在供票時不需層層審批，只要按核定的供票數量或金額供應發票，簡化購票手續；“嚴查”就是指在稅收征管、稅務稽查過程中，要把發票管理和檢查放在重要的位置，對查出的問題要依法處罰到位，對典型案例要依法公開曝光，以進一步規范發票管理秩序。

進一步充分利用完善綜合征管軟件“發票流向查詢”模塊，逐步擴大使用范圍，加強普通發票管理。加強稅源監控管理，建立納稅人生產經營情況、普通發票開具信息與普通發票用票量比對分析監控體系。通過加強日常稅收征管、檢查，提高稅源監控的針對性和有效性，切實掌握納稅人生產經營狀況、銷售情況、普通發票開具情況以及用票量等信息，研究設計相關預警值，將銷售額、普通發票開具金額、用票量等進行比對分析，用以分析、驗證納稅人銷售額、普通發票開具信息的真實性以及用票量的大小，起到監控管理、防止虛開行為的效用。同時要加大處罰力度，增強執法剛性。

（六）要以法律法規形式確定票據管理主體

在市場經濟活動中，票據起著反映整個社會經濟業務往來事項的重要作用，也是強化稅收管理的一個重要手段，因此票據管理的主體也應以法律法規的形式予以確定。確定的原則就是要堅持“統一”的思想，要把所有的票據管理主體統一在稅務、金融、證監會三大部門進行管理。稅務部門主要管理各類稅收（基金）征收業務票據、增值稅（消費稅）專用（普通）發票、地方稅普通發票、非經營性專用發票、行政事業性收費收據、行政企事業單位內部往來收款收據等；金融部門主要管理銀行系統（不含保險業）金融往來業務票據；證監會主要管理證券市場的證券交易業務票據。財政、工商、衛生等部門，以及各行業的主管部門和所有的企事業單位均不得擅自制定、印制用于經濟往來、經營性收費以及行政性收費等票據或收據，這些票據或收據均統一由稅務、金融、證監會三大部門進行印制、發放和管理。

（七）加強內外溝通，形成管理合力

加強稅務機關內部溝通，理順征管查之間的關系，建立協調運行的管理機制。結合綜合征管軟件和實際工作，建立和完善更加實用、嚴密的良性管理機制，消除各環節之間存在的縫隙，實現無縫隙管理。

強調外部協作，建立社會化、網絡化保障系統。第一，要加強與黨委、政府、地稅、公安、工商、物價、技術監督等部門的溝通協作，齊抓共管，綜合治理，建立社會化的稅收管理網絡，共同把好發票管理關，形成對普通發票齊抓共管的局面。第二，要投入大量精力、物力和財力，依托信息化技術和網絡控制優勢，逐步建立信息化、網絡化的涵蓋全社會的發票監控系統，將普通發票領購、開具、保管、繳銷以及普通發票信息采集、比對納入全系統、全社會監控，有效解決普通發票管理和使用中存在的各類問題，有效防止稅收流失以及貪污等經濟問題。當然這是一個龐大的系統工程，不僅僅是稅務機關可以完成的，這需要國家、各級部門、企事業單位等的密切配合、全力協作、傾心支持才可能實現的。

（八）規范特殊納稅人的發票使用

享受國家法定減免稅、政策性減免稅、臨時困難性減免稅的特殊納稅人的用票亟待規范。針對當前享受各類減免稅的納稅人，有相當一部分存在為他人提供（或代開）發票、領購囤積發票、私下進行發票買賣、自行刮獎兌獎等日益嚴重的問題，我們認為只有采取“供應專票、限量供票”才能有效地解決這個問題。“供應專票”就是稅務機關要印制一種專供享受各類減免稅的特殊納稅人使用的發票（或稱“免稅發票”），供其使用；“限量供票”就是根據享受減免稅的納稅人以往的用票量和其實際的經營規模，在稅務機關核定的定額內限量供票；對實行查帳征收，享受減免稅的納稅人，參照以往用票量和其實際的經營規模，每次只供應一個月用票量的發票，并實行“驗舊供新”辦法。

（九）加強發票內部管理監督檢查

發票管理在注重外部管理的同時更應加強發票內部管理。建立健全發票內部管理制度和內部控制制度，定期不定期對發票的核定供票數量、發售、驗舊、代開、保管情況進行監督檢查，對查出的問題要嚴格責任追究，絕不姑息遷就。

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作者簡介

羅治中.碩士.研究方向：行政管理.單位：重慶市江北區國稅局.600010.