耕耘決算

管理的首要目標是：縮小預決算差異

一套新鮮出爐的部門決算資料送到了李小釘手上。她放下案頭的工作，一頁頁認真翻看。8開本大的一套資料，共兩冊，約500來頁，每頁300多個單元格，每格以萬元為單位的數字最多達9-10位數，掃一眼，滿紙全是密密麻麻的蠅頭數字，看著就叫人眼暈。可李小釘從不眼暈。那些黑黑的小蠅頭對她十分友好，好像爭先恐后地想要告訴她點兒什么。小釘來者不拒，總是迅速接收它們傳遞來的信息。

“本級部門預、決算收入的差異仍在20%左右，決算收入超過年初預算收入的比例還是不低呀，”小釘不由嘆了口氣。去年預、決算收入的差異率更高，小釘他們通過分析提出此問題后引起了一定重視，治理也已見成效，但差異還是不小，有些部門的差異甚至在繼續擴大。再往下看，預、決算收入差異最大的部分是“事業收入”，差異率達到30%多；“其他收入”緊隨其后，差異率也比較高。

為進一步摸清情況，小釘安排處里同志將各部門預、決算差異情況從高到低進行排序。有計算機這個好幫手，想怎么組合數據都易如反掌。

排序結果出來了，有20%以上的部門“事業收入”決算比年初預算增幅超過40%以上；有30%以上的部門“其他收入”決算比年初預算增幅超過50%以上。

順藤摸瓜，小釘他們分頭向差異率位居前幾位的部門了解情況，分析產生預、決算差異的原因。經了解，產生預、決算差異的共性原因是：在事業收入方面，一些部門收入預測不準或為多爭取財政資金，年初未將或少將事業收入列入預算。最典型的一些部門，年初預算事業收入僅列幾十萬、幾百萬元，年末決算卻冒出了幾千萬、上億元的事業收入。本級部門年末事業收入已占部門當年財政撥款收入的50%以上。在其他收入方面，一些部門年初未將或少將非本級財政撥款和本級橫向財政撥款列入預算，而年末這兩項撥款占部門當年財政撥款收入約7%。本級部門年末其他收入占當年財政撥款收入的10%以上。以上兩項數額較大、占總收入比重較高的收入，亟需通過將其全額納入預算加強管理。

針對上述問題，小釘他們提出了進一步改進預算編制的建議，建議采取有效措施，提高預算編制的完整性和準確性：一是按照新《預算法》第三十六條“各級政府、各部門、各單位應當依照本法規定，將所有收入全部列入預算，不得隱瞞、少列”的規定，指導部門根據上年“事業收入”和“其他收入”實際完成情況，將收入科學合理足額編入下年度預算；對于一些部門提出這兩項收入不固定、預測不準確、年初難以全部列入預算的問題，小釘提出：可以按前三年收入平均數、或是參考三年事業收入和其他收入平均增長比例預測列入預算；對于部門和單位未列入年初預算的收入，按照新《預算法》第十三條“各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出”的規定，將部門本年度超預算的收入列入下年度預算，當年不得無預算自行支出。同時，要研究建立預算編制準確性、合理性的考核機制，將預、決算差異情況納入部門預算考核指標。二是認真落實財政部門“部門預算編制指南”相關要求。部門預算收入，必須是依法取得的合理收入。要逐步對“非本級財政撥款”進行清理，理順經費渠道，實現全面規范管理。要仔細甄別每一筆非本級財政撥款的合理性，不合理的逐步予以取消；要本著財權與事權相匹配的原則，理順部門經費保障體制，應由本級財政保障的相關支出，在財力許可的情況下予以適當安排，同時不再允許本級部門取得非本級財政撥款。三是改進橫向財政撥款分配辦法，將資金盡早落實到具體用款單位或編入部門年初預算；強化預算約束力，減少年中追加預算。

小釘認為，預、決算收支差異情況，是反映預算編制是否科學合理、準確的重要考核指標，應給予高度重視。自2000年以來，經過10多年來部門預算改革的不斷推進，預算編制工作日趨規范化、制度化和科學化，與公共財政框架相適應的新的財政預算編制框架體系和運行機制已初步建立。值得關注的是，越是編制的科學合理的預算，越要強調其對執行的約束力，只有嚴格地按照預算執行，才能真正發揮科學合理預算的效益。如果決算收支與預算收支出現較大差異，不僅會削弱預算的計劃性和嚴肅性，其科學合理也將大打折扣。就好比，年初大家經過大半年的忙活，又是梳妝打扮又是上下拾掇，把姑娘打扮得天仙似的，又經過層層審看眾人皆滿意，高高興興送她上了轎，可年末到了終點撩開蓋頭一看，天仙卻已不是先前那副模樣！

多少年來，“重預算、輕決算，重分配、輕管理”的問題在一些地方和部門如影隨形、頑癥難醫。一次，小釘和幾個搞預算的朋友聊起這事，不失時機地又宣傳了一番預算、決算相互反映相互促進的密切關系。朋友認真聽后卻無可奈何地告訴她：“管預算的確實是應當多關注決算。可我們實在是太忙了，哪有時間研究決算呀。”小釘聽了，心里說不清是種什么滋味。是啊，小釘也知道，搞預算的確實很忙。但這并不意味著預算一經下達，就萬事大吉，如同嫁出去的女，潑出去的水。這可不行！嫡親的家長，必定會循著女兒出門的足跡，一路跟隨著、護衛著，直到看見其真正美滿幸福。

為解決“搞預算的沒時間研究決算，但有改進預算管理的手段；搞決算的有時間研究決算，但沒改進預算管理的手段”的問題，小釘了解到，一些省市財政部門已建立起預、決算聯席會議制度。每年決算審核結束后，預算、決算和分管業務處一起坐下來，對比預算看決算，分析預、決算差異及產生差異的原因，研究決算審核中發現的問題，有針對性地制定改進預算編制和預算執行管理的辦法和措施。由于堅持問題導向，對癥下藥、有的放矢，成效自然也是立竿見影。

曾有一些部門的財務人員向小釘請教決算分析的方法和經驗，小釘毫不猶豫地告訴他們：最簡單、最有效的辦法就是緊緊盯住預、決算差異！要一個個科目分析對比，一個個項目對比分析，一個個單位對比分析，然后追著差異找原因，針對原因提出改進財政財務管理的辦法。這樣，就都有了。

小釘祈盼，什么時候，能將部門預、決算差異情況作為考核部門財務管理水平的一個基本指標就好了！只有強化了預算約束力，科學合理的預算才能真正發揮其作用。

2014年8月31日，全國人大常委會修改頒布了《中華人民共和國預算法》，這是各級政府、各部門、各單位編制預算、執行預算、審查批準決算的法律依據。10月23日，黨的十八屆四中全會做出《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，習近平總書記在決定“說明”中指出：“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。”隨著新《預算法》的貫徹執行，李小釘相信，各級各部門的預、決算管理必將會出現一個新的局面。

財務組織架構怎能是群雄爭霸？

每年在決算會審會上遇到劉處長，小釘總少見她有開心的時候，這不，她們部門的決算又被審出了問題，劉處長無法按照審核人員的要求進行調整和說明，又被審核人員引領著請到了小釘這里，讓小釘給評判評判。

審核人理直氣壯地向小釘反映劉處長他們部門決算中審出的問題和需要補充說明的一堆事項。劉處長無力地做著解釋和辯白，并一再說明這事兒她們財務機構真的是不清楚，實在難以再做補充和說明。看著審核人對小釘直搖頭，一向工作認真為人實在的劉處長再也忍無可忍，不由對著小釘大倒苦水：

“在我們部門，財務機構就管單位基本支出那么點兒經費，大部分項目經費都在各業務機構。每個業務機構都管有大筆項目經費，他們向上面報預算、追加預算都不經過我們，直接向上匯報，我們什么情況也不掌握，怎么管？報決算倒都讓我們來報，那么多情況和問題，這需要說明那需要補充，我們財務機構怎么能說得清！”

小釘聽了不由詫異，“你們部門怎么到現在還沒有統管財務？早幾年不就給你們提出這個問題了嘛？”

“提了又有什么用！在我們部門，財務機構一直沒能統管財務，項目經費都由各業務機構分管，分管業務機構的各位領導都能管財務。財政實行“一個部門一本預算”后，我們財務機構的領導倒是想借此東風實行財務統管，但阻力太大，根本行不通。所以我們部門的財務就一直是這樣分散管。去要錢的不是財務機構，要來的錢我們財務也管不著。業務機構要來了錢，當然是財大氣粗、自認為本事大，根本不搭理財務機構。”

小釘聽后不再言語。這的確是上面的問題，不是劉處長他們所能左右的。問題的根源，一是部門領導不重視財務，導致財務不統一，各業務機構都管經費，群雄爭霸、各行其是，財務管理一盤散沙；二是同級財政部門的管理也不規范，如果只認準部門的財務機構，凡是非財務機構單獨來報預算和追加預算概不受理，那部門財務還會有群雄產生嗎？如有財政部門的撐腰和支持，部門財務自然就有底氣，財務管理也不可能是一盤散沙了。

決算會審結束后回到單位，李小釘立即聯系分管該部門的業務機構分管領導，反映該部門的問題。誰知分管領導很無奈地告訴小釘，他們早就知道這個問題，也曾多次與該部門溝通，但一直沒能解決，主要原因是該部門長期以來一直都是這樣管理財務，早已形成了一個定式，甚至他們還將業務機構管項目經費列入了部門的三定方案！而三定方案都已通過了上級批準，自然是理直氣壯、有據可依，我們同級財政部門能有什么辦法？

小釘只能在心中嘆息，這事還真是有點難辦！但她不明白，絕大多數部門的三定方案都是財務統管，怎么少數部門的三定方案財務就不統管呢？

科學合理的財務組織架構，是部門科學合理編制預算、嚴格執行預算、保證資金高效使用最重要的基礎和保證。《行政單位財務規則》第五條明確規定：“行政單位的財務活動在單位負責人領導下，由財務部門統一管理。”對一個部門來說，好的財務組織架構首先應當是統一的，能夠將部門中用錢的業務機構、管錢的財務機構、資金監管機構和領導層有效連接起來。部門預算編制、預算執行、決算匯總及績效評價這一套財務共享信息系統，猶如一條小河，將部門內各相關機構緊密相連，河水清澈見底，水中的魚蝦、水草一覽無余，水的流量、流向和速度，一切都在光天化日之下，人人都可以是財務監督員。資金流不能像一條下水道，深入地下，上面又蓋著厚厚的石板，人們只聽水嘩嘩，不見水流動，更不知道水的流速、流量和流向，什么也不知道。

2014年10月份，財政部發布了《關于全面推進管理會計體系建設的指導意見》，指出了全面推進管理會計體系建設的重要性和緊迫性。管理會計是從傳統會計中分離出來、與財務會計并列的一個會計分支。管理會計的職能作用，從財務會計單純的記賬、報賬和核算擴展到解析過去、控制現在與籌劃未來的有機結合；通過融合企業和單位的財務與業務活動，充分利用有關信息，在預測前景、參與決策、規劃未來、控制和評價經濟活動等方面發揮重要作用。加快管理會計發展，有助于提升企業經濟效益和價值創造力，有助于提升政府部門資源利用效率和管理效能。

按照目前管理會計理論，設計合理、運行有效的財務組織架構應包括以下內容：一是財務機構科學合理的內部設置。主要是崗位設置、財務會計和管理會計人員的配比、業務流程和協作、財務制度制定、行之有效的監督管理等，達到分工明確、權責清晰，便于監督、考核和追責。二是即時性、透明性的財務共享信息系統。包括預算編制方法和編制過程，預算執行即時監控過程，決算審核匯總和分析評價等。實現財務機構、業務機構、領導決策機構對財務信息的即時掌握和有效銜接；實現財務會計信息與業務信息的融會貫通。所有收入來源和資金使用、支出進度和資金流向在系統中的權限內公開透明，便于監管，能夠考評。三是公開透明、激勵性的年度績效評價。根據年度收支預算，檢查年末收支決算；分析預、決算差異情況和出現差異的原因；結合部門和內設機構業務發展計劃，對各項財務指標完成情況進行績效考評，評價資金使用效益；將績效考評結果及時通報給領導層和各業務機構，落實激勵性獎懲措施。而做好這一切的前提是，單位要有一個統一的、強有力的財務管理機構。

古人講“術業有專攻”。財務機構作為財務會計核算的專職機構，配備的是專業財會人員，每年還接受財政部門有關預算編制、預算執行監督、決算審核與分析評價、財務管理和會計核算等方面的專業培訓，是專職理財的機構。正如沒有專業技術和統一紀律的隊伍無法打勝仗一樣，財務管理也必須靠具備專業知識的正規軍。一盤散沙式、群龍無首式、群雄爭霸式的財務組織架構，是無法保證部門資金使用效益的。