治理霧霾的公共經濟學方案

近日，央視前主持人柴靜的一部《穹頂之下》的記錄片熱遍神州大地，在短短48小時內，該視頻的點擊量達到令人咋舌的3億人次。在片子臨近結束之際，柴靜面對著背景上不停旋轉的藍色地球，溫情地說：“所以我才凝視它，就像我凝視你；所以我才守護它，就像我守護你”。這一刻，無數中國人的眼淚禁不住奪眶而出。

是的，我們不能只是抱怨，而必須要做點什么，而且“就在此時，就在此刻，就在此地，就是此身”。柴靜作為媒體人，喚起大眾是她的使命，而作為學者，我們的使命則是要提出解決問題的可選擇方案。希望此文可為其一。

從公共經濟學的角度看，清潔的空氣是一種“純”公共物品。但凡純公共產品，就免不了發生因眾人的過度使用而致的“共有地悲劇”，進而對公共物品本身帶來破壞。更重要的是，空氣污染還是一種“可移動的外部性”，可以在城市與城市之間、地區與地區之間、甚至國家與國家之間轉移，從而進一步放大了負外部性的影響。

由于負外部性具有顯著的“非經濟性”，有損社會整體福利和效率，因此即使是從效率的角度（更不用說公平了），也必須采用一些辦法進行減弱或消除。放眼世界各國治理環境污染的歷史，在減少環境污染方面更多、更廣泛使用的是經濟方式（當然需要與法律、行政管制共同配合），通過某種精致的制度設計，將污染者的行為與其經濟利益緊密結合起來，促使其主動地、自覺減少污染排放。具體而言，有以下幾種方式：

一、庇古方案

庇古是一百多年前的意大利經濟學家，因提出“庇古稅”而名垂青青史。針對環境污染（更廣義的是負外部性），庇古提出的解決方案是向污染者征稅或收費，以提高其污染成本，進而促使污染者自發降低污染排放。具體操作上，庇古稅既可針對生產者實施，如正在立法中的我國環境稅，也可針對消費者實施，如燃油稅。

庇古稅是一種經典的減少環境污染的方案，為各國所廣泛采用。其優點主要體現在兩個方面，一是提供了減少污染的持久的經濟激勵，二是通過征稅、收費，政府可獲得一部分財政資金，用于環境污染防治的相關支出。但是，隨著時間的流逝，庇古稅的不足之處也越來越為大家所認知，一是稅率確定困難，理論上講，應當根據污染者排放的污染量確定個性化的稅率，即“一企一率”，但這是完全不可能的，因此政府通常就只確定一個共用稅率，并適用于所有的污染者。但問題隨之而來，因為所有的比例稅率都會產生“超額累退”的效應，在一個共同稅率下，污染排放量大的企業承擔的相對稅負必須低于污染排放量較小的企業，進而引出明顯的有失公平問題。理論上講，污染稅率應當隨著污染排放量的減少而降低，但這也是不可能的，因為稅法一旦制定就具有法律剛性，各國都不可能輕易進行調整。其二，在我國特定的情況下，收取污染稅費因為可以創造一筆財政收入，對政府而言反而創造了一種收錢的激勵，企業排得越多，政府收錢越多，如果同時公共支出方面又不能保證用于環境保護的話。這反而形成了公共政策的“逆向”效應，即污染越多，政府收入越多。其三，對于一些缺乏需求彈性的污染產品而言，庇古稅的效應有限。以汽油稅為例，在我國現階段的公共交通條件和城市結構條件下，無論把稅提到多高，都會因為沒有其它替代品，車主仍然會不得不消費幾乎同等數量的汽油，排放數量相同的尾氣，此時加稅，除了增加消費者負擔，達不到環境治理的效果。

二、政府補貼

即政府通過向污染企業提供撥款、貸款和貼息等方式，鼓勵其更新設備、采用防污治污新技術，以減少污染，保護環境。從某種意義上講，有人類活動，就有環境污染，就有生態破壞。發電、燃油、汽車都是工業文明的一個組成部分，所以污染也是我們生活的一個組成部分。在環境問題上，我們要做的不是徹底消滅污染，而是將污染控制在可承受的范圍之內。換言之，對于污染排放企業，政府不可能僅采用“關停關轉”這類簡單粗暴的做法，而是要促進其通過技術進步、設備更新等減少污染排放，為此需要巨額的設備改造、購置投入。如果沒有政府補貼，企業很難主動而為。在這種情況下，政府可以根據情況，分別采用提供撥款、貸款和貼息的方法，鼓勵和促使企業更新設備、進而減少排放。

三、科斯方案

作為影響了中國改革進程的經濟學大師，科斯因其產權經濟學和交易成本蜚聲世界。在減少污染方面，科斯方案的核心可濃縮為“界定權利、創造市場、準許交易”十二個字。具體操作上，有兩個步驟，一是首先確定某一地區對于污染物的環境容量，即規定某一地區總的排放量；二是按一定的原則，將總排放量分配給該地區的生產者；三是創造一個交易市場，允許生產者之間相互交易、轉讓其排污額度。相對于庇古稅，科斯方案的優點在于兩個方面，一是信息成本低，方便監管部門執行，因為不需要政府時時處處對企業實行監控，二是公平、靈活，適用于不同企業的不同情況。比如，有的企業技術比較先進，污染排放量小，于是就可以將富余的排污權配額出售，獲得經濟利益，而有的企業可能因為某種原因暫時無法降低排污量，自己的指標不夠用，可以通過購買的方式獲得排污權，以解燃眉之急。對于政府和社會公眾而言，只要將污染物的排放總量控制在一定標準之內，目的就算達到。正因為科斯方案具有這些優點，所以成為近二十年來發達市場經濟國家控制環境污染的主要政策選項。如美國的“泡泡法案”，都建立在排污權交易許可的規則之上。

四、責任準則

所謂責任準則是指政府發布規定，明確生產者必須遵循關于排污的某種指令、采用某種技術、以及可容許的排放標準等，違者將受到嚴厲處罰。操作上有兩種方式，一是事后罰款或收取違約金，如果企業有違反了相關規定，政府就予以罰款或扣掉事先交納的違約金，讓污染者蒙受經濟損失。二是事先收取押金，以電池為例，其對環境的巨大危害人所共知，因此必須對電池進行回收處理。但是，如何才能有效實現電池回收呢？垃圾分類當然是其中之一，但效果不彰。此時就可建立押金制度，假如一節電池本來是賣兩元錢，現在加一元押金，消費者使用后，如果將舊電池交回，則可以取回他那一元的押金。當然，這要求回收點要盡量方便消費者，隨處可得。不過，即使有的消費者嫌錢少不方便，不送回舊電池也沒有關系，因為只有要這個制度存在，就一定會創造出這樣一個市場，社會一定會分化出一部分人專門做這個生意，啤酒瓶回收即為一例。

五、一體化解決方案

經濟學上，一體化的中心意思是將污染者和受害者合并，由其內部處理。這也是消除內部性的一種經典方式，常見于企業之間（最近的例子莫過于嘀嘀和快的的合并了）。針對環境污染，可有兩種處理方式，一是區域協作，如針對京津冀的霧霾問題，理論上可由三地自愿合作，有人付費、有人減排，進而達到將總排放控制在可容忍范圍之內的目的。但茲事甚難，主要是北京、天津未見得愿意付費，而河北也未見得愿意收點錢就減排，其中存在諸多的政治考量。即使北京愿意付費，河北愿意收錢減排，下一個更棘手的問題是：應當付多少錢？由于污染的特殊性，極易在雙方之間形成污染方相對于受害方的強勢不對等關系，前者完全可以憑借其污染的“壟斷”地位地索取高價，進而導致談判破裂。這進而引出第二種解決方式，即將這類涉及多個行政區的區域性問題交由其上級來協調處理，這就是行政一體化。行政一體化的方式看似簡單，短期內也有效果，但問題在于中央政府很難長期置身于類似區域性事務，因此常常有頭無尾，沒有長效。

有鑒于此，除了經濟學解決方案之外，還需要法律與行政管制與之配合。

總之，針對當前社會關注度極高的霧霾問題，理論上是可以有很多解決方案，基于經濟學的方案是其中應用得最廣的一種。但是每一種解決方案都有利有弊，不可能指望其中哪一種能“畢其功于一役”。更現實的選擇是多管齊下，配合使用，用一種方式之利而用另一種方式彌補其弊，打出一套治理霧霾的“政策組合拳”。簡言之，集經濟激勵、法律、行政規制、與自愿合作為一體，政府、企業、居民協力而為，方能收到共同治理之效。

（作者系國家行政學院經濟學部教授、博士生導師）