PPP市場機遇

PPP的熱度在持續發酵，這盤大棋背后蘊含的市場機遇也受到各方青睞。從2013年財政部開始著力推行此模式，經過一年多的摸索，市場各個方面走過觀望期，已經開始在加大布局。

近日，筆者參加了國內某領先城商行關于PPP模式的內部培訓。培訓期間，一些銀行人士提出的疑惑，基本上也代表現在市場上普遍關心的幾個問題，比如政府存量債務該怎么處理？沒有政府的擔保函，機構參與項目的風險怎么控制？地方政府在推行PPP的時候，最實際的需求是什么？面對這塊大蛋糕，銀行的市場機遇在哪里？等等。

幾大核心問題

從2014年出臺的一系列文件來看，包括43號文清理地方政府性債務等等，政府理念的變化方向就是鼓勵各地采用PPP模式創新融資體制以引入社會資本。事實上，這已不是微觀融資手段范疇，而是投資體制改革的宏觀層面。所以一個共識是，PPP不僅僅是融資手段的創新，更是一種管理模式的創新。

財政部和國家發改委曾經在幾個時間點“不約而同”地推出關于PPP的相關政策，而這些政策當中還有一些沖突。市場也迷茫了，到底是聽財政部的還是發改委的？這在某種程度上反映出，相關部委也還沒有形成一致觀念。

一些業內專家提出，在PPP項目實施之前，幾個核心問題就應該要理清。一是PPP立法最關鍵的問題是定原則和框架，明確政府各部委的權力職責劃分，解決與現有法律沖突的問題。因為法律的不完善，現在市場上最擔心的問題倒是政府的信用問題，“現任領導不買前任的賬”就是真實寫照。

二是如何協調公眾利益和社會資本利益是各方最為關注的焦點。在國內第一個BOT項目泉州刺桐大橋案例中，后期出現的項目方與政府的各種不愉快，最關鍵的問題就是沒有制定科學的定價機制，社會資本的迅速盈利導致政府“眼紅”。

三是項目融資過程中如何使用財務杠桿也存在“度”的問題。PPP項目資本結構中，權益資本和債權資本占多少才最佳。這涉及到PPP項目的財務風險控制。

四是技術標準的確定。保證項目實施的質量，核心是PPP技術標準。各行各業都有不一樣的標準，這需要做大量的基礎工作。

政府怎么辦

曾經的一紙政府擔保函，成為機構搶食地方項目建設的最大誘餌。在監管層明文規定不允許地方政府為此類項目進行擔保之后，地方政府靠什么來吸引投資，特別是對一些財力緊張、發展落后地區來說，更為棘手。同時，在PPP項目中，政府該如何選擇機構，實現雙贏，這也成為當前地方政府非常關心的問題。

1月底，太平洋建設集團把河北寧晉縣和云南晉寧縣政府作為第二被告起訴，原因主要是兩個地方政府拖欠項目工程款。而寧晉縣政府在項目回購協議中明確寫明，政府對項目回購資金列入縣財政支出計劃，若財政資金不足以支付回購款，財政局承諾缺口資金由縣財政負責安排，保證回購資金足額到位。

隨著市場的變化，政府性債務還貸高峰期的到來，地方政府成為被告的案例會越來越多。

根據記者的多方了解，目前來講對于PPP項目，財政部的熱情很高，但是一些地方政府卻對PPP的推廣心存疑慮，并且各地對PPP項目的推廣熱情也因經濟發展程度不同而有所差異。例如在一些經濟發達地區，由于土地收益尚且穩定，地方政府在財政收入方面壓力不大，因而對于與社會資本合作的興趣不強。

從財政部推出的30個試點項目來看，大部分項目是存量項目，增量項目比較少，而且大多集中在環保、水務等幾個領域，客觀上反映出來，各方還是比較謹慎。

“一些地方政府之所以對推進PPP缺乏動力，一是怕碰到一些敏感地帶和政策盲區，不做沒風險，做了就有風險；二是對項目回報率有壓力，如果一個項目回報好，地方政府寧愿自己背債來做，也不想讓社會資本參與進來。”一位財政人士的說法確實很有代表性。

在PPP項目合作中，政府應該要注意哪些問題？首先，加快跟進中央政策，細化研究。在大的框架范圍內，迅速制定符合本地的細則，做到有的放矢。其次，給予高級別的政策保障。有了政策保障，才能吸引更多的社會資金參與進來，減輕政府資金壓力，同時，促進政府職能的轉變。再次，注意防范成本風險。一方面可能由于經營不確定性，易導致PPP項目被低估；另一方面融資成本過高，推高了PPP項目的總成本。

銀行怎么辦

在PPP項目中，重中之重的是吸引社會資本的參與。在現有體制下，地方政府與銀行的合作，將可能是主要模式。

業內人士認為銀行可以從傳統的貸款提供商向資金組織商轉型，更多地承擔融資方案設計、項目協調溝通、信用增級等職能。對于商業銀行來說，融資主體從地方融資平臺和大型國企變為項目公司，還款來源從財稅收入、土地收入變為經營收入，需要更加關注項目本身的盈利水平，這也對銀行的風險控制手段提出了新要求，需要在項目管理、抵押擔保、還款來源等進行創新。

上海財政局的紀鑫華博士認為，PPP對商業銀行的影響需要辯證來看。首先，政府融資平臺類優質貸款將減少。一方面，政府將發行政府債券，對存量銀行貸款進行置換，并將一部分盤活的存量資金用于提前償還銀行貸款。另一方面，受限于政府債務規模控制和融資平臺公司剝離，政府公益類項目中對銀行貸款的需求將會減少，平臺公司這一銀行優質客戶也將隨之減少。

其次，商業銀行需調整現有貸款政策。PPP是以獨立的特殊目的機構（SPV）為主體單獨運營的，且大多與政府所授予的特許經營權相匹配，這類公司一般成立時間較短、資產規模較小，無法在短期內實現盈利。因此，PPP模式下基于項目收益和現金流的項目貸款，與傳統的平臺貸款差異很大，與銀行原有貸款審核條件也不完全匹配，這就要求商業銀行應及時調整現有貸款政策。

再次，存續平臺公司的議價優勢將更為明顯。優勢明顯的央企和部分地方國企將在PPP領域“攻城略地”，取代原有基層政府融資平臺功能。這部分公司議價能力突出，會逐步加大直接融資比重。同時，政府債、中期票據等多融資渠道的拓寬，也會令銀行間的放貸競爭更加激烈。

在銀行從“傳統的貸款提供商”向“資金組織商”轉型過程中，中國建設銀行鄧云認為，商業銀行對PPP項目的支持方式可以為：融資融信、資金管理、顧問咨詢、綜合金融服務、參與PPP項目需完善銀行風險防控、甄選有實力的企業和得到重點扶持的項目、提高對項目未來現金流的預測能力、尋求充分的風險緩釋措施、進行全流程風險管理等等。

鄧云認為，客戶方面，應重點支持資金實力強、信用評級較高、財務指標良好、資產負債率較低的特大型、大型建設、開發和運營企業；企業應具有較高的建設開發資質，有一定年限的獨立開發經驗，成功運作過多個成熟的項目；企業應治理結構合理，主業突出，無高風險行為，無工程款訴訟糾紛等。

項目方面，應選擇得到政府大力支持、列入重點建設計劃的軌道交通、快速路網等基礎設施建設項目；體育場館等大型體育文化設施；給排水、熱力、電力等公共服務設施；綠色環保工程建設等。重點支持預期運營收入穩定，特別是有收費權質押的項目。區域方面，重點發展北上廣深等一線城市、省會城市、沿海經濟發達城市，以及財政實力較強、基礎設施建設需求較大城市的項目。除此之外，銀行還可延伸服務鏈條，對項目公司股東、項目原材料供應商、項目建設施工單位和管理單位，甚至項目的使用者提供金融支持。