轉移支付改革破局

轉移支付制度作為一種重要的央地調控手段，扮演著非常重要的角色，但是其相關弊端也在不斷凸顯。各方對于轉移支付制度的改革已經呼吁很久，不少省市也做出了很多有益嘗試，并且效果明顯。

一個最基本的改革方向是“加大一般性轉移支付，減少專項轉移支付”。但是，各界都希望能夠厘清其中的利益關系，改革的步伐更大一點，更快一些。

2月2日，國務院發布《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（以下簡稱《意見》）。在當前財稅改革步伐不斷加大，相關政策密集出臺的背景下，《意見》的出臺，輿論上并沒有超過此前外界對相關財稅改革政策的關注度，但是，它切實關系到財政分配和國家治理水平，關系到我們每一個人的生活。

轉移支付的定位

談及轉移支付制度的改革，還得從歷史脈絡上梳理其走過的歷程和扮演的角色。

1994年實行分稅制以來，中央財政集中的財力主要用于增加對地方特別是中西部地區的轉移支付，逐步建立了符合市場經濟要求的財政轉移支付制度。

目前中央對地方轉移支付分為一般性轉移支付和專項轉移支付。一般性轉移支付，是指上級政府對有財力缺口的下級政府，按照規范的辦法給予的補助。一般性轉移支付不規定具體用途，由下級政府根據本地區實際情況統籌安排使用。

在一般性轉移支付的具體構成中，均衡性轉移支付是主體，主要參照各地標準財政收入和標準財政支出的差額及可用于轉移支付的資金規模等客觀因素，按統一公式計算分配。除均衡性轉移支付外，一般性轉移支付還包括基層公檢法司轉移支付、義務教育轉移支付、基本養老金和低保轉移支付、新型農村合作醫療轉移支付等多項轉移支付，這些轉移支付主要用于解決地方政府基本公共服務方面的問題，并且按因素分配，具有一般性轉移支付特征。

從數據來看，2013年中央對地方一般性轉移支付決算數為24525.61億元，占轉移支付總額的57.1%。2014年中央對地方一般性轉移支付預算27217.87億元，占轉移支付總額的58.2%。

專項轉移支付，是指上級政府為了實現特定的經濟和社會發展目標，給予下級政府的資金補助，由下級政府按照上級政府規定的用途安排使用。專項轉移支付主要根據黨中央、國務院確定的政策，重點用于農林水、教育、醫療衛生、社會保障和就業、交通運輸、節能環保等領域。

2013年中央對地方專項轉移支付決算數為18438.22億元，占轉移支付總額的42.9%。2014年中央對地方專項轉移支付預算數為19569.22億元，占轉移支付總額的41.8%。

地方政府的擔憂

在《意見》出臺之際，財政部相關負責人在接受采訪時坦承，中央對地方轉移支付管理取得了不小成效，但是與建立現代財政制度的要求相比，還有較大差距。比如，一般性轉移支付項目種類多、目標多元，均等化功能弱化；專項轉移支付涉及領域過寬，分配使用不夠科學等等。

談及轉移支付，地方政府各有各的算盤和苦衷。其中幾個方面很具有代表性。一是“打醋的錢不能打醬油”。在專項轉移支付中，由于事前劃定了資金的使用方向，地方政府不能隨意改變，但是這筆資金可能會與地方想開展的工作不一致，所以資金使用效率無形中就會打了折扣。

二是地方資金配套壓力。一些地方政府反映，有些專項資金不多，要求地方配套，如果地方不配套，這筆資金就申請不下來。更大的壓力在于，有些專項配套壓力很大，比如前幾年推行的校舍安全工程，對于一些地方來說，由于教育硬件投入歷史欠賬很大，即使將全年的預算都算上，都不夠這一個項目的配套。

三是部門具有強大的二次資金分配權。特別是在專項轉移支付中，改革中最難啃的骨頭在于部門的利益。財政部門扮演的是“過路財神”，對于資金的使用方向和使用效果很難干預。

四是資金分配的潛在尋租。特別是專項轉移支付，已經成為眾所周知的“暗箱”。從2002年-2014年審計署發布的13個“審計報告”中可以歸納出很多問題，“分配權力過于分散”“資金投入過于分散”“項目設置重復交叉”出現的頻次是13次，即中央專項轉移支付在這三方面的問題是屢查屢犯，一直沒有實質性的改進。出現頻次在第二序列的是“專項轉移支付規模過大，比重過高”，在2007年至2013年的審計報告中均有顯示。另外，審計報告所指出的有關中央專項轉移支付的9大核心問題中，有7個問題的責任主體是中央政府，其中，每年都出現的3個問題均集中在專項轉移支付的預算編制環節，即“分配權力過于分散”“資金投入過于分散”“項目設置重復交叉”。另外2個問題的責任主體是地方政府及其資金使用方，但是，審計報告明確指出，出現“多頭申報，套用資金”現象的主要原因，還在于專項轉移支付資金分配權力分散，管理分散，給地方政府及其資金使用方制造了投機機會。

地方政府擔憂和困擾之際，也在轉移支付制度的改革上做出了很多嘗試。比如浙江省財政廳大力推行的專項性一般轉移支付制度改革，可以提供我們很多啟示。其實質上是運用因素法來分配專項轉移支付資金，在明確規定使用方向的前提下，納入一般轉移支付，使其既具有一般轉移支付的財力補助特點，又能實現專項轉移支付的特定政策目標。

從具體操作上來看，首先，采用因素分配法，改變以往專項資金要求申報項目的辦法。其次，明確使用方向，在資金分配時不定具體項目，但明確使用范圍和方向。再次，取消市縣配套，改變以往專項轉移支付要求市縣配套的做法，將這部分資金納入一般性轉移支付，列入財政年終結算，由市縣財政納入統計部門預算，按照指定用途統籌使用。第四，歸并整合資金。最后，監督檢查問效，在資金分配后，對資金的使用管理情況進行監督檢查，并將上年檢查結果應用于下一年度的資金分配中。

在這項改革中，最重要的是要解除部門的后顧之憂，即“三不變和一不減”，減少改革阻力。即資金分配建議權、財務自主權和資金使用權不變，資金總體規模不減。

資金效率與科學治理

從此次《意見》來看，改革的總體方向是，提升財政資金使用效率，提升財政治理水平。

《意見》提出，“以一般性轉移支付為主體，完善一般性轉移支付增長機制，清理、整合、規范專項轉移支付，嚴肅財經紀律，加強轉移支付管理，充分發揮中央和地方兩個積極性，促進經濟社會持續健康發展。”這其中有一些方向和問題值得深究。

為何要以一般性轉移支付為主？完善轉移支付制度，關鍵是要科學設置、保持合理的轉移支付結構，發揮各自的作用。從國際上看，兩者比例關系如何搭配，并無統一標準，而是與各國的基本國情相適應。如，美國聯邦對州的補助全部以專項撥款和分類補助的方式下達，日本中央對地方一般性轉移支付（地方交付稅）占轉移支付總額的50%以上。

我國人口多、地域廣，經濟社會發展不平衡，地方事務復雜多樣，區域協調發展任務繁重。同時，中央政府支出規模相對較小，大部分支出在地方實現。基于這一基本國情，《意見》明確我國中央對地方的轉移支付制度應以均衡地區間基本財力、由地方政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體，一般性轉移支付和專項轉移支付相結合，實現事權和支出責任相匹配。《意見》在結構上給出了明確的要求，即“增加一般性轉移支付規模和比例，逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上”。

如何完善一般性轉移支付制度？《意見》提出，完善一般性轉移支付制度要從三個方面入手：一是要清理整合一般性轉移支付。逐步將一般性轉移支付中屬于中央委托事權或中央地方共同事權的項目轉列專項轉移支付，屬于地方事權的項目歸并到均衡性轉移支付，建立以均衡性轉移支付為主體、以老少邊窮地區轉移支付為補充并輔以少量體制結算補助的一般性轉移支付體系。

二是要建立一般性轉移支付穩定增長機制。增加一般性轉移支付規模和比例，逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上。改變均衡性轉移支付與所得稅增量掛鉤的方式，確保均衡性轉移支付增幅高于轉移支付的總體增幅。大幅度增加對老少邊窮地區的轉移支付。中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節。

三是要加強一般性轉移支付管理。一般性轉移支付按照國務院規定的基本標準和計算方法編制。科學設置均衡性轉移支付測算因素、權重，引導地方將一般性轉移支付資金投入到民生等中央確定的重點領域。

如何規范專項轉移支付的使用？財政部相關負責人接受采訪時明確表示，將主要從以下幾個方面著手。

一是規范專項轉移支付的分配主體。明確部門職責，社會團體、行業協會、企事業單位等非行政機關不得負責資金分配。對關系群眾切身利益的專項，可改變行政性分配方式，逐步推動建立政府引導、社會組織評價、群眾參與的分配機制。

二是規范專項轉移支付的分配方法。專項轉移支付可以采取項目法或因素法進行分配。項目法分配應實施項目庫管理，明確項目申報主體、申報范圍和申報條件，規范項目申報流程，發揮專業組織和專家的作用，完善監督制衡機制。因素法分配應選取客觀因素，確定合理權重，按照科學規范的分配公式切塊下達省級財政，并指導其制定資金管理辦法實施細則，按規定層層分解下達到補助對象。

三是規范專項轉移支付的分配要求。明確除按照國務院規定應當由中央和地方共同承擔的事項外，中央在安排專項轉移支付時，不得要求地方政府承擔配套資金。由中央和地方共同承擔的事項，要依據公益性、外部性等因素明確分擔標準或比例。在此基礎上，根據各地財政狀況，同一專項對不同地區可采取有區別的分擔比例，但不同專項對同一地區的分擔比例應逐步統一規范。四是規范專項轉移支付的使用。除中央委托事項外，專項轉移支付一律不得用于財政補助單位人員經費和運轉經費，以及樓堂館所等國務院明令禁止的相關項目建設。

四是要求主動向社會公開一般性轉移支付和專項轉移支付的具體項目、規模、管理辦法和分配結果等，主動接受社會監督。加強對專項資金分配使用的全過程監控和檢查力度，建立健全信息反饋、責任追究和獎懲機制。完善轉移支付績效評價制度，提高績效評價結果的可信度，并將績效評價結果同預算安排有機結合，逐步創造條件向社會公開績效評價結果。對上級政府下達的專項轉移支付，允許下級政府可在不改變資金用途的基礎上，發揮貼近基層的優勢，結合本級安排的相關專項情況，加大整合力度，將支持方向相同、扶持領域相關的專項轉移支付整合使用。

其實早在2006年，財政部就出臺了《規范財政轉移支付辦法》，決心清理專項轉移支付，然而全球金融危機和國內4萬億的投資政策，打亂了改革步伐。

此番轉移支付制度改革，表面上是涉及到中央對地方資金劃撥的多少，實際上涉及到部門利益的調整，政府職能的轉變，央地關系的重構等等。

業內專家認為，須從頂層設計著手，在平衡地區間財力差距的目標下，硬化由轉移支付帶來的地方政府預算約束問題，減少地方政府對于中央轉移支付的依賴。就縱向而言，要從基本的財稅制度與政府職能分配入手，使得中央和地方的財政收入分配與支出責任更為契合。就橫向而言，應大力實施縮小地區間經濟差距的政策，如部分產業的內陸遷移、西部大開發等。只有地區間的發展水平接近時，才能減少地區對于轉移支付的需求。