淺談稅費(fèi)改革中的農(nóng)村債務(wù)

一、農(nóng)村債務(wù)的構(gòu)成及產(chǎn)生的原因

（一）農(nóng)村債務(wù)的構(gòu)成

1.向銀行、信用社的借貸。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（組）為完成各項(xiàng)指標(biāo)、退耕還林、退田還湖、減災(zāi)防災(zāi)及連年遞增的稅收任務(wù)，從銀行、信用社借了不少貸款累積債務(wù)較重，加上利息滾動(dòng)，這筆債務(wù)還在不斷擴(kuò)大。

2.向干部職工借的集資款。盡管?chē)?guó)家三令五申反對(duì)非法集資，但面對(duì)日益膨脹的支出和虛假的財(cái)政遞增，農(nóng)村基層組織無(wú)法維持其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，通過(guò)向干部和職工高息集資便成為化解矛盾的途徑之一。

3.其他欠款。目前鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（組）存在著如招待費(fèi)、工程勞務(wù)、拖欠職工工資等名目繁多的欠款，這一類(lèi)的債務(wù)雖然零散，但累計(jì)起來(lái)也不是一個(gè)小數(shù)目。

（二）農(nóng)村債務(wù)的特點(diǎn)及產(chǎn)生的原因

農(nóng)村債務(wù)的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是債務(wù)面廣；二是債務(wù)巨大。農(nóng)村債務(wù)的形成，有內(nèi)在成因、體制機(jī)制成因及管理成因。

1.內(nèi)在成因主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢、市場(chǎng)機(jī)制不健全。市場(chǎng)在調(diào)整過(guò)程中市場(chǎng)信息不靈、行政干預(yù)過(guò)多的矛盾仍很突出，致使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程緩慢。二是農(nóng)業(yè)科技投入不高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品沒(méi)有特色、沒(méi)有質(zhì)量、更沒(méi)有品牌，缺乏對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行系列化的深加工。

2.體制機(jī)構(gòu)成因：一是機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹。在地方財(cái)力不足又無(wú)法再增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的情況下，只得借債維持機(jī)構(gòu)運(yùn)行。二是人事管理體制不協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機(jī)構(gòu)多而雜，且絕大部分受縣級(jí)以上的條條管轄，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）既無(wú)機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)，又無(wú)人事管理權(quán)，而這些機(jī)構(gòu)的人員費(fèi)用卻要從鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）收入中解決，人事權(quán)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)權(quán)脫鉤情況嚴(yán)重。三是干部任用機(jī)制錯(cuò)位。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部的升遷，主要是看他們的政績(jī)，一些干部為了做政績(jī)，想方設(shè)法甚至不惜巧立名目負(fù)債建設(shè)“形象工程”和示范達(dá)標(biāo)工程。成功了的干部可能會(huì)得到升遷，而舉借的債務(wù)留給后任打理，結(jié)果是一任留一任，層層累積，債務(wù)的包袱越來(lái)越重。四是政府職能不明確。

3.管理成因：主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是財(cái)稅管理體制不順。目前縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）大多實(shí)行收入上繳、支出下?lián)埽磭?guó)稅、地稅、財(cái)政三塊包干分成的財(cái)政管理體制。二是財(cái)務(wù)監(jiān)督不力。目前，在我國(guó)基層政權(quán)中，“以權(quán)代法”現(xiàn)象非常明顯。

二、制止與防范新債的對(duì)策與思考

1.開(kāi)展一批化解鄉(xiāng)村債務(wù)的試點(diǎn)

按照中央“制止新債、摸清底數(shù)、明確責(zé)任、分類(lèi)處理、逐步化解”的要求，確立一批化解鄉(xiāng)村債務(wù)的試點(diǎn)，通過(guò)試點(diǎn)工作，推進(jìn)鄉(xiāng)村債務(wù)化解工作。

2.規(guī)范基層政府行為，縮減支出

目前，對(duì)地方各級(jí)政府的事權(quán)缺乏明確的法律規(guī)范，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)做什么，不應(yīng)做什么缺乏明確的界定。不要以“達(dá)標(biāo)升級(jí)”“資金配套”等要求迫使基層政府直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。改革現(xiàn)有的人事用人制度，實(shí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置、用人制度與財(cái)力配套相結(jié)合，事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，縮減人員開(kāi)支。

3.強(qiáng)化鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制

為了加強(qiáng)鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理，鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)都實(shí)行了“縣管鄉(xiāng)用”和“鄉(xiāng)管村用”的管理制度。但可以說(shuō)大多數(shù)都流于形式。所以說(shuō)加強(qiáng)管理監(jiān)督機(jī)制、嚴(yán)格執(zhí)行制度是杜絕鄉(xiāng)村經(jīng)費(fèi)支出膨脹不可或缺的手段之一。而且，更重要的是要逐步建立健全鄉(xiāng)村管理體制，同時(shí)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，嚴(yán)格控制管理性支出。另外，還要提高鄉(xiāng)村干部的財(cái)務(wù)管理水平，強(qiáng)化其責(zé)任意識(shí)和公仆意識(shí)。

4.發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加集體收入

鄉(xiāng)村應(yīng)立足本地資源優(yōu)勢(shì)，因地制宜，積極發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加集體收入，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。一方面，可選擇合適的項(xiàng)目，積極發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，變資源優(yōu)勢(shì)為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)；另一方面，應(yīng)積極鼓勵(lì)農(nóng)戶發(fā)展個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)。村級(jí)可通過(guò)承包、租賃、入股和招商引資等形式獲得收入，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。有了較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，不但可用于清償舊債，更重要的是可降低農(nóng)村財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免沒(méi)有經(jīng)濟(jì)承受能力的大額度債務(wù)再度發(fā)生。