G20國家國資管理啟示

十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，要“以管資本為主加強國有資產監管”。怎么加強資本監管，目前社會各個方面見仁見智。

G20國家（20國集團）在當今世界舉足輕重，GDP總量占全世界85%，人口占全世界的66%左右。除中國之外，其他主要國家都有國有企業，并在管資本方面積累了豐富經驗。“它山之石，可以攻玉。”學習借鑒G20國家管資本的經驗，對于落實“以管資本為主加強國有資產監管”具有積極意義。

G20國家如何管理國有資本

G20國家歷史文化迥異，經濟發展水平也不同。然而，無論是發達國家還是發展中國家，都有國有企業，國有資本的管理也各具特色。

依法選聘國有資本代表

德國法律規定，政府以股東身份負責選聘聯邦一級主要國有企業的監事會（相當于我國的董事會）和董事會（相當于經理層）成員，確保企業經營管理體現出資人意志，同時通過監事會掌握企業的發展狀況，保證國有資產保值增值。在意大利，國家級控股公司的董事長和副董事長由國家參與部部長提名，政府內閣會議通過，最后由總統頒布任命令。國家級控股機構的總經理由董事長提名、董事會通過后由政府總理任命。美國聯邦及州法律對國有資本代表的資格、程序等表述不同，但都做出了明確規定。華盛頓特區規定，由政府提名進入董事會的國有資本代表，議會批準。例如華盛頓所屬一個水廠，資金來源由政府撥款占75%，另25%由污水處理廠向用戶收費解決。董事會共有11名董事，均由政府提名、議會批準。

對國有企業實行分類管理

G20許多國家，對不同行業、不同類型的國有企業，普遍采取不同的管理方式。

以美國為例，對屬于公共服務和基礎產業部門的國有企業，如郵政、電力、供水、鐵路等行業，國有企業經營的主要目標是為社會經濟發展提供良好的服務。因此，大多采取集中管理、直接經營的方式，同時通過引入內部競爭機制，預防行業壟斷帶來的弊端。對于競爭性或半競爭性產業部門的國有企業，一般放松管制，不干預企業的任何生產經營，用宏觀經濟手段實行間接調控，政府對它和其它企業一樣一視同仁。德國政府則根據國有企業是否具有競爭性、行業是否存在規模效益、是否需要大量基礎設施的投資這三個基本標準，把國有企業分為壟斷型企業、競爭性企業和公共服務類企業，并以此確定國有股所占比重的大小，由政府有關部門或國有金融機構進行分類管理。聯邦政府主要管理壟斷型、基礎性企業，如德國鐵路、德國電信等；州政府則主要通過控股、參股方式，對能源、制造業的重要企業實施管理；市政府管理的主要是公共設施和服務類企業。

墨西哥政府根據所處行業，將國有企業分為戰略性行業國有企業和優先性行業國有企業。前者包括石油、電力等關系到國家戰略發展的關鍵性行業的企業，受憲法保護；后者包括鐵路、衛星通信等行業的企業，受到政府的保護和扶持，但是相對戰略性行業更為開放，在一定程度上允許社會資本參與行業建設。

建立約束力強的目標考核制度

在法國，董事長和董事一經政府任命，便代表政府承擔經營任命范圍內的國有資產和執行公共政策的責任。政府各主管部門嚴格監督和評估其業績，決定是否繼續留任或者免職，以及是否追究法律責任。同時，法國政府高度重視對董事會的考核評價，建立了董事會或董事考核評估制度，以審核董事會的運作是否規范、董事的素質是否與其擔任的角色相適應、制定的既定目標是否能如期實現。有些國家甚至委托外部專業機構進行考評。如英國股東執行局負責對國有企業經營績效實施考核，對實現目標的給予激勵，對企業運作不良的采取約束或懲戒措施。

設定準市場化的薪酬激勵制度

法國、西班牙、阿根廷等G20國家國有企業改革實踐中，市場化不僅是國有企業改革的方向，也是國有企業高管薪酬改革調整的方向。巴西和土耳其等國家通過改革，綜合考慮經濟效益、市場競爭和社會效益，實現了國資代表薪酬逐步與市場接軌。如巴西規定，市場化的公司（上市公司）薪酬不設上限；以政府撥款預算補貼經營的公司，國有企業經營層的薪酬不超過聯邦最高法院院長的水平；政府派出的董事會成員的薪酬是經營層的十分之一。在土耳其，國有企業改革之前，政府規定國有企業經理與工人工資之比不得超過2：1。這種待遇使許多人才紛紛離開國有企業，直接導致國有企業經營效率低下，管理層無積極性，沒人對企業負責，低效、浪費現象普遍存在。改革后，經理與工人工資之比擴大為5：1到10：1，再加上享有很多福利和更好的社會地位等，國有企業經理的實際收入已經達到私有企業經理的水平。這種接近市場化的激勵，大大提高了國有企業的經營效率。

信息公開透明和社會監督

法國政府認為，國家不像其他股東，國家管理的國有企業歸根結底屬于全體法國公民。因此，國家應該盡可能提高企業賬目的透明度。為此，法國政府要求主要的國有企業集團，不管股份結構如何，財務報告應該逐漸按照上市公司標準執行。英國政府規定，內閣的年度報告中必須對其各自監管的國有企業信息進行披露，內容包括機構概況、聯系方式、董事會信息、中高管理層薪酬情況、審計結果、年度費用情況、政府財政撥款情況、運營成本以及人員雇傭情況等。瑞典政府規定，國有企業的信息公開程度不得低于上市公司，國有企業必須按照斯德哥爾摩證券交易所推薦條例提交年度報告、季度報告和年終總結報告，包含完整的市場分析、財務目標、社會責任目標、董事會工作總結、股息分紅政策、董事會及高管薪酬水平等內容。瑞典國有企業的股東大會受國會和民眾監督，對公眾開放，讓公眾有機會就企業的運營管理情況向管理層提問。對于其他政府部門保管、接受和起草的有關國有企業的文件和資料，公眾也有權查閱。但是對于那些可能為企業經營活動和價值帶來損失的敏感商業信息，以及對公眾利益和個人利益可能造成負面影響的信息，政府將其列為機密——公眾可以要求查閱，但政府需要根據保密法酌情處置。

他們的經驗總結

G20國家在管理國有資本方面積累了大量經驗。

一是建立完善的國有資本代表提名制度。G20國家大多建立了較為完善的企業國有資本代表制度，普遍制定了統一有效的選聘程序，明確了提名、任命、監督的體制機制。一般來說，政府會成立專門的提名選聘委員會，對董事會現有人員構成、企業運營狀況、面臨的困難和挑戰等進行綜合分析，根據董事會和企業的需要提出建議任命名單，然后由權威部門依法任命。英國、法國、德國等G20國家大多具有長期市場經濟經驗，非常重視建立國有資本代表派出制度，最具啟發意義的是“提名權和任命權分開、引入多方監督”：由政府國有資產管理部門提名國有資本代表，確保國有資本代表的專業性；由國會或總統行使任命權，保證國家的權威性以及國有資本代表的榮譽感；在提名和任命的全過程中，引入社會等各個方面的監督，接受各種質詢，避免營私舞弊。

二是普遍推行科學的分類監管。多數G20國家對國有企業采取分類管理體制，核心目的是根據企業資本位于不同行業的不同功能和屬性進行分類管理。對非盈利的、提供公共服務的企業，由國家財政負責資本金注入，負責對虧損企業貼補；對盈利性國有企業，采取專業人員與企業協商經營指標方式，以契約方式進行落實。主要做法有兩個特點。首先是一企一策，針對國有出資企業行業特性、市場特性進行分類，制定出資企業經營目標體系。除了保值增值的基本要求之外，根據企業分類確定其他經營指標。其次是由專業團隊參與企業經營指標制定。針對經營指標確定的專業性特點，G20一些國家在政府部門內設立專業人員組成的經營分析機構，直接與出資企業協商每年的經營指標。也有一些國家委托第三方完成此項工作，以保證經營指標確定的科學性、規范性，符合各個行業、各個企業經濟發展的實際情況。

三是強激勵與硬約束激發了企業發展的內生動力。G20國家國有資本代表的薪酬，普遍堅持強激勵、硬約束的原則，即薪酬激勵與市場和行業的平均水平相當，責任追溯又使他們能夠盡心盡責。韓國1983年頒布了《政府投資企業基本管理法》，規定在為政府投資企業設定目標的同時，要積極評估他們的績效。政府每年組成國有企業經營評價團評價國有企業的經營業績，然后根據結果發表不同等次獎金的支付標準。瑞典政府2009年出臺了國有企業高管薪酬管理規范，明確指出國有企業的管理層嚴格執行固定薪酬制度。瑞典政府委派專業的咨詢和審計公司對國有企業高管的薪酬水平進行監督和評判。政府規定，國有企業管理層和相關人員的薪酬應具備競爭力，但不應超過行業的合理水平。2009年到2012年間，國有企業CEO的年薪增速為3.6%，低于市場4.8%的平均增速，國有企業CEO的薪酬水平接近或略低于行業平均水平。

四是通過“金股”等形式增強對本國經濟的控制力、影響力和話語權。英國撒切爾夫人執政期間，推行了大規模的國有企業私有化，但對涉及國計民生的基礎設施及公用事業，通過在改制企業中設立金股來加強對企業的監管。企業章程中規定，金股不參與企業經營，不分紅，只是在涉及境外投資者惡意收購、存在危及英國經濟運行與社會公共安全風險的關鍵決策中具有否決權。英政府當初承諾，金股在企業經營穩定和風險降低時將逐步退出。但到目前為止，英國政府仍持有相當數量的金股。英國政府力求用保留金股的方式保持對國有股減持企業的影響力與控制力。韓國在法律上都有對國有企業股權結構可能對國家經濟安全造成威脅的限制條款。如韓國《證券交易法》規定，授權財政與經濟部有權指定任何從事“對國民經濟有重要意義的產業”的公司為“公共性質的公司”。該法律限制代理投票，并允許公司章程將其他個體股東的表決權限制在一定范圍之內。

五是暢通政府與國有資本代表之間的溝通渠道。為了讓國有資本代表在企業決策中貫徹政府意圖，法國規定，在國家絕對控股企業中，董事會做出重大決策時必須同政府有關部門磋商。為提高國資代表在董事會工作的技能，讓他們掌握政府對國有企業發展的意圖和與政府官員溝通的方式，法國國家參股局（APE，被授權代表國家行使股東職能的唯一機構）每年對國資代表進行定期培訓教育。通過實施培訓計劃和填寫履責表，以確保對國資代表定期跟蹤，避免不利于董事會良好運轉的職務失誤。

我們的政策建議

各個國家的發展階段和文化特點有千差萬別，但市場經濟的規律是一致的。在當前大力推進國資國企改革的關鍵時刻，要“以管資本為主加強國有資產監管”，一切好的經驗都可以為我所用。

一是必須加強董事會建設。資本是股東投入企業的資本金，屬于企業法人財產，法定管理權屬于企業董事會。所以，加強國有資本監管，必須通過董事會來實施。G20國家的董事會制度各有特點，但是政府對企業國有資本的管理都通過企業董事會進行。以管資本為主加強國有資產監管，途徑就是通過董事會將管資本的意圖從國有資本傳導到企業。《決定》提出要加強國有企業現代企業制度建設，厘清政府和市場的邊界。建議協調政府有關部門大力推進簡政放權，不要再干預企業自主權，不再包攬各種審批，不再把企業當作政府的延伸來管理。如果政府機構依然貪權戀權，依然干預企業的自主經營，誰都不把董事會當回事，國有企業前景堪憂。

二是必須優化選人用人制度。G20國家在企業國有資本代表的選聘方面積累了大量的寶貴經驗，比如提名權與任命權分開、引入多方監督機制，都值得我們學習。建議要緊緊抓住落實《決定》改革精神的契機，大力加強職業經理人制度建設，發揮企業家作用。建立國有資本代表由國資監管機構提名制度，建立國有資本代表由黨中央國務院任命制度，提高國有資本代表選聘的專業性和榮譽感。要協同組織部門推進企業選人用人改革，切實做到“管資本與管人管事相結合”。

三是必須完善國有資本代表溝通制度。目前，我國國資監管機構和國有資本代表的溝通還存在缺陷。比如召開的年度企業負責人會議，企業經理層也獲邀參加，一些國有資本代表卻沒有和國有監管機構的溝通渠道；除了年度性會議外，國有資本代表缺乏與政府和國資委開展行業政策溝通的機制，缺乏同業投資的協調機制和市場競爭的協同機制。建議首先改革會議制度，以后召開中央企業負責人會議，只邀請董事長、黨委書記或其他國有資本代表參加，不再邀請非董事的經理層參加。其次建立國有資本代表向國資委的報告制度，國有資本代表在討論董事會重大議題事項時，要貫徹落實國家的指示和意志。最后為了更好地發揮國有資本代表的作用，要建立國有資本代表的日常溝通和培訓制度，使其能更好把握政府對出資企業發展的要求，能更好地在董事會中貫徹政府的意志。

四是必須防范混合所有制企業國有資本流失的風險。G20國家在發展混合所有制經濟時，都普遍采取了國有股減持方式。我國經濟規模龐大，國有企業情況復雜，學習G20的經驗，首先要安全穩妥地推進混合所有制改革，依法嚴格資產評估，堅持進場交易，防范國有資產流失風險；其次要規避混合所有制股權結構失控風險，通過公司章程設置單一受讓方持股數量限制等方式，保持國有資本對出資企業的控制力；最后要探索金股制，對于企業資本流動可能出現的損害或威脅本國經濟安全的事項保留金股否決權。

五是必須激發國有資本代表的履職動力。強激勵、硬約束符合市場化要求，正確的路要堅持走下去。首先要繼續探索完善符合市場化要求的多種激勵方式，使國有資本代表能夠取得具有競爭力和必須盡職盡責的薪酬體系。其次要探索設置使國有資本代表將企業的長期發展與短期利益有效結合的股票期權激勵措施，通過行權限制、質押、遞延支付等方式實現部分薪酬與企業利潤綁定，將國有資本代表的利益與企業的發展緊緊捆綁在一起。最后要探索建立國有資本代表懲戒退出機制，對沒有完成企業年度、任期經營指標或給企業造成重大損失的，采取降薪、扣除股票期權質押、延長遞延支付、免職、追究法律責任等懲戒，建立國有資本代表在一家企業任職最多不超過三個任期的制度，使國有資本代表始終保持工作壓力、動力和活力。