基于典型案例的海關關員瀆職犯罪原因及對策

摘 要：海關作為行使進出口監督管理職權的國家行政機關，為維護國民經濟安全和社會穩定做出了突出的貢獻。在維護對外貿易秩序，打擊走私犯罪方面也成了整個國家執法鏈條中的重要一環。同時，在改革開放三十多年來瀆職犯罪的現象和立法發生了深刻變化，海關瀆職犯罪也日趨嚴重，在此背景下，通過分析海關瀆職犯罪的現象與成因，并針對性地提出預防與抵御機制，無疑具有重要意義。應從經濟學、風險管理、傳播學視角探索海關制度化防范瀆職犯罪的新途徑。

關鍵詞：海關關員；瀆職犯罪；犯罪；組織行為學；激勵理論

中圖分類號：D912.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）11-0043-02

海關是較容易發生瀆職問題的部門之一。長期以來，公眾對海關人員瀆職犯罪的行為沒有給予太多的關注，對瀆職犯罪行為的危害性及產生的后果還沒有進行深入思考。隨著進出口貿易的發展，海關部門地位的重要性逐漸凸顯，國家多次出臺有關法律及制定相關措施預防海關工作人員瀆職犯罪。下文運用數據和案例來對海關關員瀆職犯罪的情況進行詳細介紹，并以此為出發點進行問題研究。

一、海關關員瀆職犯罪典型案例研究

海關瀆職犯罪不僅使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失，而且還嚴重損害黨和政府的形象及威信。瀆職犯罪在公務領域尤為突出。數據表明，2008年至2013年全國法院共審結貪污賄賂、瀆職犯罪案件13.8萬件，判處罪犯14.3萬人。增長態勢愈加明顯，2013年前11個月，檢察機關共立案偵查瀆職犯罪案件8 959件12 672人，同比件數上升14.4%，人數上升12.0%；重特大案件5 036件，同比數量上升24.0%；縣處級以上干部要案444人，同比數量上升49.5%，其中，地廳級干部19人，同比數量上升72.7%，瀆職犯罪形勢嚴峻。

近年來，海關系統自身不斷加強同全國檢察機關反瀆職部門的協作配合，試圖建立健全機制制度，以探索“一案雙查”機制為代表，有效破解了反瀆職執法辦案工作發現難、立案難、查證難、處理難問題。海關總署資料顯示：2009年至2013年，海關系統紀檢監察機構共受理檢舉控告類信訪舉報4 705件，其中瀆職類案件643件，占案件總數的15.78%；立案查處檢控類舉報516起，其中瀆職類案件143起，占查處總數的27.71%。其中受理的瀆職類案件立案查處率達22.2%，比全部案件立案查處率12.7%這一數字高出近十個百分點。

二、海關關員瀆職犯罪的主要原因

（一）海關關員瀆職犯罪的主要原因與問題

1.制度設計不健全

制度、規定不夠明確帶來自行操作空間、亂作為的風險。一些業務操作規程和標準在制定時，沒有充分考慮到實際監管條件和執行者的承受能力，容易出現制度規定內容與實際落實情況脫節，使執行者難以執行實施，導致在執行中只能選擇性執行或不正確執行，從客觀上滋生了瀆職風險。

2.制度落實不到位

制度落實不到位是導致瀆職的最大風險。關員在工作中責任心不強、執法隨意都是容易造成瀆職問題。主要有兩種情形：一是人力資源不足導致制度落實不到位。隨著海關業務量激增，監管任務重與人力資源不足的矛盾越來越突出，加之海關近幾年監管點不斷增多、人員分散、加班多，容易導致具體執法過程中的“變形執法”，“一人多崗”、交叉使用“IC”卡的現象難以避免，雙人作業、科長復核等制約措施難以落實到位，瀆職風險很大。二是有制度不落實或執行不到位。在執行制度過程中任意行事、隨意執法時常存在，個別人員甚至出現超越職權、濫用職權等。

（二）監督機制層面的問題

1.監督防范機制不健全

當前，我國的政治體制改革尚處于探索中，國家機關普遍存在權力過于集中而監督制約機制不完善的問題，難以保障權力的正確行使，容易導致權力的神秘化甚至暗箱操作。不少行政執法機關和司法機關的執法權實際集中在基層執法人員手中，由于監管存在漏洞，容易給犯罪分子可乘之機。一是內部系統監控有待完善。業務運行監控系統未能覆蓋所有業務環節和崗位，如查驗、稽查、加貿核查、緝私辦案等外勤執法環節崗位還未能完全納入監控系統，都是由關警員在外獨立作業，查什么、怎么查、查的程度、如何取證都由關員自行掌握，自由裁量權相對較大，瀆職風險較大。二是監督合力還未能完全形成。海關目前監督制約措施與方式很多，力度也很大，但監督合力不夠，存在多頭監督與處置、資源分散、監督成果未能共享等問題，影響了監督與防范的整體效能。

2.管理職能界定模糊

海關依法履行職責過程中存在內外兩個層面的“結合部”問題：就內部而言，海關各部門之間、各業務現場之間存在一定程度的“結合部”問題，即權責相互交叉重疊的問題。如果不加以關注則會產生推諉扯皮、權責不清現象，在預防瀆職風險中難以形成整體合力；就外部而言，海關作為進出境監督管理部門，在貿易管制政策執行、減免稅審批、加工貿易備案核準等業務領域的定位應當是根據國家相關主管部門的審批意見履行相應監管職責，而非兼具決策者與執法者于一身的模糊定位。應厘清海關權力行使的邊界，克服“攬權”思想，避免“延伸執法”導致的“無限責任”，在與外經貿、檢驗檢疫、邊防、環保、郵局等相關主管部門溝通過程中應盡可能提前達成共識、分清權責、形成聯系配合的長效機制。

（三）外部環境層面的問題

受賄問題與瀆職問題是相互交織在一起的，與受賄問題一樣，瀆職問題很大程度上也受著外部執法環境的影響。海關關員作為國家公職人員，有著較高的社會地位但每月的固定收入卻并不成比例。在個人利益與手中執行的國家權力間，關員易形成心理落差，一不小心權利就變成金錢。近年來海關通過打擊走私違法活動、加大企業規范與管理力度以及“紅包”公布制度等對海關外部執法環境進行了整治，但是執法環境依然比較復雜。海關一些重點崗位人員一直都是走私分子“公關”的重點目標，如果經不起誘惑，就會以出謀劃策、打招呼、審人情單、放人情貨、泄露海關工作秘密等不依法行政、不作為、亂作為或以各種方式幫助不法人員逃避海關監管以謀取個人私利，必然導致瀆職問題的產生。

三、海關制度化防范瀆職途徑新探

瀆職犯罪表面看是一種犯罪現象，但由于其通常與不正當利益掛鉤，也可看作是一種經濟現象；海關系統一直以來運用的風險分析與控制體系進行廉政建設，同樣也可以運用到瀆職犯罪預防中來；以互聯網為代表的新媒介輿論監督也在瀆職犯罪預防方面顯現其特質……這些新思路與新情況，都是未來海關預防瀆職犯罪的新角度、新途徑。上述經濟手段的使用，離不開制度的框架。按照習近平總書記所說，公權力濫用是因為沒有把權力關到制度的籠子里去。也就是說，在我們國家，憲法和法律規則的權威性沒有樹立起來，憲法和法律沒有把公權力約束住。所以中國社會主要的問題是公權力濫用，濫用的原因是因為憲法和法律這一規則沒有權威性。在傳統的加強法制制度建設的基礎上，運用經濟學、風險管理、傳播學視角，可以在制度化的瀆職預防中探索新的途徑。

（一）運用經濟學視角，以激勵制度拓展瀆職預防方向

從經濟視角預防海關瀆職犯罪，一個關鍵而且有效的手段就是增加瀆職行為的風險成本，通過提高關員的生活質量、加大瀆職案件的查處力度、充分發揮公職律師作用建立預防瀆職犯罪法律指引機制等手段，從而使瀆職行為失去滋生的動力。增強關員抵抗干擾執法的外部環境的能力。

而從激勵理論來看，這種同時提供正向和負向激勵的方法也是有效的。通過合理的薪酬和獎勵體系，可以對關員遵紀守法提供正向激勵，而加大瀆職成本的做法在提供負激勵上有重要作用，但是考慮到會極大增加組織成本，應與正向激勵配合使用。

（二）引入風險管理理論，以風險管理制度革新瀆職預防思維

風險管理理論廣泛運用在海關稽查、貨物監管等領域，同時在海關廉政建設方面起到了很大作用。隨著運用風險管理理論對瀆職風險的研究與防控，瀆職風險逐漸成為海關隊伍建設“兩大風險”（瀆職風險與廉政風險）的重要內容之一，瀆職風險往往與廉政風險伴隨發生。預防瀆職違法犯罪工作須納入“兩大風險”防控。可充分利用近幾年來海關不斷探索建立的“兩大風險”防控有效措施和手段，如風險排查、內控機制建設、HL2008系統應用等，將預防瀆職違法犯罪內容和要求融入其中，使之成為風險防控的重要內容。有效的日常管理是預防瀆職違法犯罪工作的基礎。

（三）發揮新媒介輿論監督追責作用，完善瀆職預防建設

新媒體作為集信息、觀點、民意于一身的輿論平臺，正在潛移默化地影響新聞行業和大眾生活。新近發生的系列社會熱點事件，日益凸顯新媒體輿論監督的影響力。隨著互聯網的普及以及各種移動終端的豐富和發展，新媒體異軍突起，掀起傳媒產業革新浪潮。與傳統媒體比較，新媒體呈現個性化強、受眾可選面廣、表現手段多樣、信息更新快速等特點。正因如此，新媒介對輿論監督的影響尤為明顯。

互聯網逐漸成為社會輿論的集散地和放大器。微博、微信和客戶端等新媒體成為公民輿論監督的重要工具如微博迎合了互聯網發展的趨勢，縮短了信息傳播的時間，改變了信息傳播的主體，使人人都能參與到輿論監督中來。促進信息公開，保障公眾的知情權。有利于保障公民的話語權和監督權。擴大了輿論監督的聲勢和規模。同時新媒介輿論監督也有著如輿論監督公信力下降；侵犯公民名譽權與隱私；影響輿論導向與司法公正，形成“媒體審判”等消極影響。

通過引導新媒介輿論，營造科學、有序、合法的廣泛參與的新媒介輿論監督體系，完善相關輿論監督與反饋的制度，可以使最廣大的公民包括所有的海關業務相對人參與到對海關的監督中來，實現對瀆職犯罪乃至其他如廉政方面監督的最大化效益。

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