繞不開的腐敗治理

歷史上每次財政改革都是在社會各種矛盾不斷集聚的情況下發生的。政府往往希望通過財政改革，緩解不斷加劇的貧富分化，抑制兼并，使社會持續穩定發展。如唐太宗李世民所言是為了使統治階級“長守富貴”。財政是利益轉換機制的總樞紐，任何財政改革都是一次利益的再分配，其中包含了太多的利益，也蘊含了太多的誘惑。任何財政改革政策都是人制定的，更是人執行的，如果用人不當，加上沒有必要的問責機制設計，再好的財政政策都會走偏，猶如抱薪救火，從救火演變為添柴，使社會矛盾集聚加速，引發國家更大的危機。

漢武帝時，推動了一系列的財政改革，不僅增加了國家財政收入，對鏟除地方分裂割據勢力，抗擊匈奴入侵，維護和鞏固國家統一發揮了十分重要的歷史作用，而且在抑制豪強兼并勢力，緩解貧富差距，促進生產發展方面都收到了明顯效果。但在執行過程中，由于出現了一些腐敗現象，不僅對當時的改革事業產生了不好的影響，而且也對帝國造成了持久的傷害。在實施鹽鐵專賣方面，由于主持者東郭咸陽和孔僅因接受賄賂而放縱，導致生產出大量價格高昂質量低劣的農具，不僅影響了農民生產，而且極大敗壞了政府形象。《鹽鐵論》記載當時官府生產的鐮刀連草都割不斷。均輸平準本是國家平抑市場物價的重要措施，國家通過在全國主要城市設置掌管物價的平準官，根據各地市場價格的漲落，利用均輸官掌握的物資，在各地進行轉運和銷售，價高時拋售，價低時收購，以平抑物價穩定市場，防止社會貧富分化。但由于在執行過程中，一些貪官污吏與奸商勾結，強迫百姓賤賣貴買，從中漁利，使本意惠民的良法變成擾民、亂民的惡法。為了防止商人隱匿財產，逃繳財產稅而設立告緡令，就是告發他人隱匿財產逃稅的，可以得到被告發對象家產的一半。在執行過程中，貪官酷吏借機大肆侵奪百姓家財，嚴重阻礙了經濟發展。《漢書》記載由于告緡令的推行，“告緡遍天下，中家以上大抵皆遇告，……于是商賈中家以上大率破”。漢武帝的大力改革一度將西漢王朝推向鼎盛，但由于漢武帝及上層統治集團的奢靡，執行官吏的腐敗與官商勾結，使社會矛盾進一步激化，百姓不堪重負，多次掀起暴動，漢武帝不得不下罪己詔以平息民怨，西漢王朝也從鼎盛走向衰落。

西漢末年的王莽改革被近現代一些學者稱為最接近社會主義的一場改革，他意圖采取一些措施抑制土地兼并和禁止奴婢買賣，緩解日益嚴重的貧富分化。但是王莽家族的所謂“王氏五侯”，“爭于奢侈……大治第室，起土山漸臺，洞門高廊閣道，連屬彌望”，“后又穿長安城，引內灃水注第中大陂以行船”，“五侯群弟，爭為奢侈，賂遺珍寶，四面而至；后庭姬妾，各數十人，僮奴以千百數，羅鐘磬，舞鄭女，作倡優，狗馬馳逐”。王氏五侯，其驕奢淫逸之程度，激起人民的極度憤怒，加上改革中的急功近利、倒行逆施、泥古不化，最后陷入全盤失敗。只有十五年歷史的“新”莽政權就被轟轟烈烈的農民起義給推翻了。

財改北宋仁宗熙寧元年（1068年），王安石受命入京，第二年被任命為同中書門下平章事（宰相），開始了一場轟轟烈烈的改革運動。這次改革涉及政治、官制、社會、經濟、財政、軍事、教育等諸多方面，規模空前。引起的爭論，也是空前的，涉及王安石、司馬光、蘇東坡諸多歷史名人。對其爭議，不僅使新法幾次被廢，幾次重啟，而且爭議時間空前，一直延續到當下。財政改革無疑在這次改革中居于核心位置，其措施經常得到當今中外經濟學家稱贊，改革的最終失敗也讓人無限惋惜。這么好的設計怎么會失敗，并帶來這么大的危害呢？有不少人認為是改革方案的設計超前，當時的人還無法理解，辜負了天才的王安石。

王安石當時對自己的改革方案是有很大自信的，這從他給宋神宗的《言事書》中就能看出，他的“三不足”表現的巨大豪情，“天變不足畏”、“祖宗之法不足法”、“流俗之言不足恤”，至今讓人情懷激蕩。他的自信來源于其新法很多是在實踐中經過試行檢驗，取得了很好效果的。如方田均稅法，曾在洛州、蔡州推行，對整頓豪強隱匿田賦，減輕中下戶賦稅取得了很好的成效。青苗法，王安石在鄞縣做縣令時就試著在青黃不接時以官倉存糧低息貸給農民，使農民避免被高利貸盤剝。免役等法也都在推行前進行過試點，取得了很好成效才推廣的。但遺憾的是，這些改革措施在執行過程中，卻不斷出現偏差，不僅沒有減輕人民負擔，反而加重了人民負擔。很大原因就是用人不當，“俗吏貪功希賞，見小利而忘大害，為國斂怨于民”，如青苗錢，變成強行攤派，年息高達40%或60%。免役、助役錢，成為常賦，定額之外又征“寬剩錢”，地方在執行中往往又超出20%。

王安石本人生活“質樸儉素”，對衣食都不在意，曾被送信人誤認為是家仆。晚年居住金陵鐘山，只有幾間儉樸的小房，出行只乘一匹小驢。在試點中，有其親力親為，自然取得較好的成效。但是向全國推廣時，就會有一些貪腐官吏，借機盤剝百姓圖利。被王安石倚重的呂惠卿被稱為“護法善神”，在繼王安石為相后，做出一系列破壞變法的事。被王安石認為可以繼承他事業的蔡京，后來成為宋末“六賊之首”，是歷史上有名的貪腐奸臣。蔡京的大名，凡讀過《水滸傳》的讀者都知道。《水滸傳》里楊志押送的“生辰綱”就是送給蔡京拜壽的。蔡京過生日，各地官府要貢獻大宗禮物，稱作“生辰綱”。蔡京“享用侈靡”，做一碗羹要殺鶉數百只。他還對宋徽宗說，“所謂人主，當以四海為家，太平娛樂。歲月幾何，豈能徒自勞苦。”在蔡京的推動下，原來抑制兼并的新法都變質為盤剝人民的手段。免役錢，本是要減輕人民的服役負擔，結果在此名義下，不斷增加各種名目的雇役錢，任意勒剝人民。各地“支移”加征“地里腳費”，腳錢經反復折算，增加數倍。《文獻通考》稱：“農民至鬻牛易產，猶不能給。”民間歌謠唱道：“打了桶（童貫），潑了菜（蔡京），便是人間好世界。”北宋王朝在他們的統治下，民怨沸騰，人民紛紛揭竿而起；外患頻繁，金軍更攻下首都汴梁，俘獲了宋徽宗君臣。

在改革中加強吏治防治腐敗的重要性，古代改革家也看得很清楚，但是卻是很不容易做到的。在王安石變法前，就有范仲淹主持過慶歷新政。范仲淹就認為改革應以吏治為先，提出的十條改革方案除了四條財政改革措施外，其他六條“明黜陟、抑僥幸、精貢舉、擇長官、覃恩信、重命令”，都是加強吏治的。他派遣特使到各地考察官員，朝野震驚。改革派大臣富弼勸說：“您這一筆劃下，焉知他要一家痛哭呢！”范仲淹堅定地說：“寧可一家哭，以免一路哭！”由于范仲淹的堅持，一批貪腐官員“望風解去”，新政取得初步成效。但范仲淹也受到各級官僚的瘋狂攻擊，最終去職，改革被迫中斷。范仲淹滿懷憂憤被貶出朝廷，寫下了“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”的千古名句，其中抒發的知識分子的社會責任感在后世產生了巨大回響。王安石以前車之鑒，想繞開吏治這個環節來推動改革大業，但最終卻因吏治的種種弊端而以失敗告終。這也是古代很多改革無法取得預期成效的重要原因，腐敗治理是財政改革繞不開的一個坎。

（作者供職于財政部財政科學研究所）