江蘇省土地征收政策對農產品的影響及對策

摘 要：2015年，中央1號文件發布，連續第十二年聚焦三農。文件指出：必須把農村改革放在突出位置，解決好三農問題是全黨工作重中之重。選取江蘇省三個典型農村進行實地調查，旨在對土地征收政策實施情況及其對農產品產生的影響進行研究，挖掘土地政策實施過程中的問題，提出相應的解決措施如下：明確公共利益范圍;提高科技研發水平，延長農產品產業鏈，增加農業產業經濟收入;完善社保體系，豐富補償方式，解決農民長遠生活;完善各項法律機制;轉變政府對土地的利用觀念，營造全社會耕地保護意識。

關鍵詞：城市化;土地征收政策;農產品

中圖分類號：C913 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）29-0053-02

國以民為本，民以食為天，食以糧為源。糧食安全問題是關系到國際政治穩定和經濟發展的重要戰略問題，而中國作為擁有近十四億人口的超級大國，吃飯問題一直是中國政府高度關注的焦點問題之一。黨的十八大以來，提出了“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的新形勢下國家糧食安全戰略，強調要堅守“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的戰略底線。而隨著國民經濟快速發展以及城市化進程的不斷加快，建設用地的需求數量日益增加，大規模的征收農村土地成為滿足城市用地需求的主要方式。從表1中可以看出，在農村土地征收的過程中，占用了大量耕地，進而給農產品生產帶來危機。

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一、土地征收政策對農產品的影響及理論分析

我國規劃在2020年城市化率要達到60%、工業化率達到70%的目標，完成這樣的目標，需要增加1.5億畝建設用地。而在18億畝耕地紅線下，未來13年實際可以增加的建設用地不足三千萬畝。建設用地缺口已成為我國經濟發展最嚴重的資源約束。另外，我國農村的土地經營規模一直非常狹小，每個農戶平均不過0.5公頃，而美國是我國的四百倍以上，歐盟是我國的四十倍以上，連日本和韓國也比我國高三倍以上[1]。

筆者通過實地考察以及發放問卷進行調查研究，發現大多數農民對土地征收政策不是十分了解，基本處于被動地位，未參與到土地征收的商議中。而政府官員則表示是根據上級的政策來實施的，也及時將通知公布到居委會的公布欄里。對于消費者而言，大多數消費者認為土地征收對農產品的質量、數量造成了一定的消極影響，甚至還會造成農產品的價格繼續不斷上漲。

蘇南地區的代表宜興市由于較早發展，所以前期對其土地征收面積較多，致使其農產品總產量基數少，最高不超過500噸。但其近十年的農產品產量不斷增多，并通過大量使用毛竹大棚和鋼架大棚，改善了一年兩季種植、春種秋收的現狀，在農產品產量提高的方面起了重要的作用。

蘇中地區的代表泰州市在城市化進程不斷加快背景下，農產品總產量呈現些微下降趨勢。但是隨著生產技術等方面的不斷提高，糧食產量與農產品產量呈現反向發展，呈上升趨勢。

蘇北地區的代表連云港市農產品產量呈下降的趨勢，土地的大力征用致使棉花產量急劇減少，從而導致農產品整體產量的急劇下降。但糧食產量卻基本保證不斷上升的趨勢。可見現代化技術促使了在較少土地上保證增產的條件。

從整體上來看，由于地域差異，相對發達的蘇南地區由于本身對土地的依賴性就較弱，所以土地的征收對農產品的影響較小，并通過自身較高的科技水平，用更少的土地資源生產出更多的農產品。蘇中、蘇北地區對土地的依賴性相對較強，由于土地的大量征收，對農產品的產量產生了一定的影響。對于農產品的價格來說，2014年，江蘇省32種蔬菜價格“27升3降2平”，旱芹、黃瓜、茄子等價格漲幅均超過20%。土地征收政策的實施可能會對土地較為依賴的地區影響較大一些，如果后期的土地政策不為完善會削弱農民生產積極性，從而影響農產品的產量甚至質量。

二、現行土地征收中存在的問題

中國是農業大國，而農村城市化是社會發展的必然趨勢。改革開放三十多年來，我國城市化率由1978年的17.92%提高到2013年的53.7%，①平均每年提高一個百分點。隨著城市化進程的不斷的加快，大量的農村土地被征用于城市化的進程，僅1996-2010年，全國就有一億多畝耕地被征用，至少造成了四千萬左右的農民失地[2]。現階段，一些政府為盲目追求經濟發展，大量征收農用土地為營利性用地所用。筆者從我國土地征收政策的實行，圍繞土地征收的范圍、征地補償標準等環節入手，實地調研，發放600份調查問卷，有效問卷563份。經分析總結以下一些問題。

1.農村與城市收入水平進一步擴大，從2003年到2013年的人均可支配收入差距增加兩倍多，②這使得耕地機會成本進一步增加，而且由于農產品自身的特性：生產效益不高、預期效益不穩，導致農民生產積極性減小。在各地農村走訪調查時，可以切實感受到大部分年輕人都離開家鄉，外出打工，從而導致土地大量荒廢。另因土地勞動力不足，使土地使用效率降低，處于隱形拋荒狀態。

2.土地征收的范圍過廣，城市擴張速度與城市化水平不符，侵占大量的耕地面積，雖然農耕技術不斷進步，統計數據顯示農產品產量每年增加，但其隱形產量在減少。②同時隨著城市化的進一步發展，中國人的飲食結構與過去大不相同，其中最顯著的是對肉類、酒精的需求明顯上升，且糧食浪費現象嚴重，這對糧食的增速起到一定的抵消作用。

3.征地制度不健全，缺乏規范，“公共利益”界定不明。近年來，我國30%的群眾上訪是因為土地問題，其中因為征用農民土地的達到60%。我國土地征收政策規定：國家為了公共利益的需要，可以依法對集體土地實行征用。③但是從實際情況看來，以公共利益為目的的現象卻很少。土地征收程序與農用地轉用審批程序、建設用地審批程序等混攪在一起，使失地農民很難了解和監督。同時，征地信息的公開程度較低，農民只能通過拆遷委員會、征地公告等方式獲取征地信息[3]，被征地人對征地決定沒有發言權，無法提出異議，也無法表達出自己的意見。

4.補償制度為不完全補償，忽略非市場價值，且補償形式單一、補償金較低，甚至難以到位。據筆者實地調研，對土地征收不滿意的被征收者中有83%是因為補償金額未到位，被政府官員以各種名目克扣，40%的消費者直觀認為因規范設置、腐敗等問題政府難以將補償政策實施好。土地對于農民來說，為農民提供了居住、生產、就業和社會保障的條件。我國目前大多數補償方式采用一次性現金補償，并未考慮土地對農民的就業和社會保障功能的補償。

5.耕地保護未得到社會的廣泛認可。在20至40歲的被調查者中，靠近農村有近83%的消費者較為關注土地征收政策與實施，而在城市中只有近21%的被調查者比較關注相關問題。在其關注的人群中年輕人只占極少數份額。全體社會成員在共享耕地保護帶來的社會效益、生態效益的同時，并沒有了解與承擔起耕地保護的社會責任，這對農民是極其不公平的，很難調動農民的積極性。

三、土地征收政策對農產品影響的對策

1.明確公共利益范圍，控制征地規模。在征地制度改革中，必須要制定一系列的法律來明確劃定公共利益的范圍。嚴格管理征收經營性用地等非公共利益性用地，不能征用農用土地，避免出現土地使用權濫用現象的出現，來保護農民的權益。同時，要嚴格限制征地權的行使，改革政府既要代表土地管理者，又需要代表用地者。

2.提高科技研發水平，延長農產品產業鏈，增加農業產業經濟收入。在土地征收后，通過不斷提升生產的技術，用更少的土地生產更多的農產品，與此同時，政府可以予以相應的扶持政策，對農產品的由生產到銷售提供一定的優惠政策，為農民提供相應的保障，也會推動農業經濟的發展。

3.完善社保體系，豐富補償方式，解決農民長遠生活。通過實行“占劣補優、一占一補”的政策，堅持以提供社會保障為基礎、以市場為導向的多種途徑的原則安置被征地農民。土地對于農民來說是安身立命、工作、生活的重要場所和生存基礎。我國正實行的農村養老保險制度尚未健全也未覆蓋到所有被征地人員。政府可以結合各地區的實際情況采用貨幣補償、提供就業培訓等多樣化的補償安置網絡，確保失地農民的長遠生活。

4.完善各項法律機制，建立簡便、嚴格、高效、透明的土地征用程序，加強監管，實現有法可依，有法必依。賦予了農民充分的知情權、參與權、談判權，有權了解、參與和協商征地工作。在征地材料上報前要與被征地集體和農民商談補償標準、安置途徑，充分聽取農民的意見。借鑒先進國家的經驗，制定詳細具體的征用程序，限制征地過程中政府廣泛的自由裁決權。

5.加強土地利用，轉變政府對土地的利用觀念，營造全社會耕地保護意識。通過加強建設用地管理，促進土地集約有效利用，正確協調經濟發展與耕地保護關系。再通過切實落實土地政策，加強土地市場動態監測管理;完善土地承包經營權流轉機制，全面實施農村土地資源配置的市場化;提高土地資源的利用率，用更少的土地生產更多，更好的農產品。

土地征收并未對農產品產量產生過多的消極影響，隨著農業技術的高速發展，農產品產量不斷上升。“人均耕地占有量低、耕地后備資源少”是中國耕地資源的基本國情。要滿足人們主要農產品需求，不能依賴增加耕地數量來解決，也不可能單純依賴增加化肥等物質要素投入來提高產出，必須走發展現代農業、增強農業綜合生產能力之路。我們應在土地征收的目的、范圍、補償等一系列過程中發表自己的意見，并采取有效的措施使失去耕地的農民的全部合法權益得到保障，保證土地征收程序的公正、科學、合理，使土地征收的爭議可以通過多元化的方式得到有效地解決，為建設和諧社會奠定堅實的基礎。

參考文獻：

[1]蔡繼明.中國土地制度改革論綱[J].東南學術，2007（3）.

[2]馬義新.構建和諧社會必須關注失地農民[J].中共珠海市委黨校學報，2006（6）.

[3]蘇玉娥.論土地征收后農民收益的制度保障[J].學術交流，2012（11）.