淺析新型養(yǎng)老服務模式的建設與發(fā)展

摘 要：蘭州市城關區(qū)創(chuàng)建了我國西北地區(qū)首家虛擬養(yǎng)老院，在健全和完善社會養(yǎng)老制度方面進行了新的嘗試，實現(xiàn)了養(yǎng)老服務模式的新突破。以蘭州市城關區(qū)虛擬養(yǎng)老院為例，分析了虛擬養(yǎng)老院在建設、運行中存在的問題，總結(jié)經(jīng)驗及啟示如下：降低養(yǎng)老成本，提升養(yǎng)老效率;健全完善虛擬養(yǎng)老服務管理制度，發(fā)揮制度的規(guī)范和保障作用;借助科技信息平臺，實現(xiàn)虛擬養(yǎng)老運行模式跨越發(fā)展。

關鍵詞：新型養(yǎng)老服務模式;蘭州市城關區(qū);虛擬養(yǎng)老院

中圖分類號：C913.6 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）05-0040-03

黨的十八大報告明確提出要“加強社會建設，必須以保障和改善民生為重點”，這為加強社會建設和健全完善社會保障制度指明了方向，是社會和諧穩(wěn)定的重要保證。目前，我國隨著人口老齡化程度的不斷提高，老年人口數(shù)量日益龐大，養(yǎng)老問題日益突出，并逐漸成為社會關注的熱點。針對這些情況，城關區(qū)以“率先科學發(fā)展，建設首善之區(qū)”為目標，以科學發(fā)展觀為指導，在學習借鑒蘇州市滄浪區(qū)的“鄰里情”虛擬養(yǎng)老院的基礎上，為有效應對人口老齡化問題，城關區(qū)委、區(qū)政府審時度勢、超前謀劃、創(chuàng)新工作理念，于2009年12月初在城關區(qū)創(chuàng)辦了西部首家“虛擬養(yǎng)老院”。在破解養(yǎng)老難題、促進社會和諧方面進行了新的嘗試，實現(xiàn)了城關區(qū)養(yǎng)老服務模式的新跨越。

一、蘭州市城關區(qū)人口老齡化的現(xiàn)狀及傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的局限性

城關區(qū)是甘肅省會蘭州市的中心區(qū)，總面積220平方公里，轄24個街道辦事處，148個社區(qū)居委會，18個行政村。截至2013年底，有常住人口130萬人，流動人口約50萬人，其中60歲以上戶籍老年人16.7萬人，占全區(qū)戶籍總?cè)丝诘?6.7%，并以年均4%的速度增長，已步入老齡化社會。隨著中國第一代獨生子女“80”后進入婚育階段，一個家庭4個老人、2個年輕人，再加上1個小孩的“421”家庭結(jié)構(gòu)日趨增多，與發(fā)達國家和我國發(fā)達地區(qū)相比，屬于典型的“未富先老”城區(qū)。隨著城市人口老齡化的加速和傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能的逐漸弱化，如何養(yǎng)老已成為全社會普遍關注的熱點難點問題。從2006年開始，城關區(qū)就試點開展了區(qū)、街道、社區(qū)三級居家養(yǎng)老服務工作，同時也成為全省第一家以政府為居家養(yǎng)老“埋單”的城區(qū)，為“三無”及困難“空巢”老人印發(fā)免費服務券，并向老人提供17項居家養(yǎng)老服務。在我國的文化傳統(tǒng)中，家庭歷來是養(yǎng)老的一個主要載體，家庭養(yǎng)老就是中國居民的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式。然而隨著人口老齡化不斷加劇，并且由于我國計劃生育政策的成功執(zhí)行和社會經(jīng)濟的發(fā)展，社會急劇轉(zhuǎn)型和廣泛變遷，家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了高齡化、小型化趨勢。同時隨著現(xiàn)代社會生活節(jié)奏的加快，社會競爭壓力的加大，年輕人不得不將更多的時間和精力用在工作和學習上，勢必會影響他們對老年人的照顧。這些因素對我國家庭養(yǎng)老模式的沖擊是不可避免的，家庭養(yǎng)老功能逐漸減弱。因此，傳統(tǒng)意義上的養(yǎng)老正面臨嚴峻挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的單純家庭養(yǎng)老模式現(xiàn)難以為繼，家庭養(yǎng)老功能正不斷遭受到?jīng)_擊和削弱，養(yǎng)老問題已成為各國政府亟待解決的社會問題。

二、蘭州市城關區(qū)“虛擬養(yǎng)老院”的建設與發(fā)展

第一，依托科技、突出特色，實現(xiàn)經(jīng)營管理高起點。在借鑒外地經(jīng)驗、創(chuàng)新服務模式，打造虛擬養(yǎng)老院為老服務精品的過程中，城關區(qū)結(jié)合區(qū)情實際，提出以“綜合指揮調(diào)度中心”“服務質(zhì)量管理中心”“康復保健中心”“教育培訓中心”“文化活動中心”和“健康配餐中心”為核心的“六位一體”養(yǎng)老服務管理新模式，實現(xiàn)了養(yǎng)老服務的高效化、專業(yè)化、科學化。“六位一體”的養(yǎng)老服務管理新模式也就是以“六中心”為服務平臺，即虛擬養(yǎng)老院下設的綜合指揮調(diào)度中心、服務質(zhì)量管理中心、康復保健中心、教育培訓中心、文化活動中心和健康配餐中心。“綜合指揮調(diào)度中心”主要負責虛擬養(yǎng)老院各項服務功能的實施，以及各街道老年人日間照料中心工作的統(tǒng)領和轄區(qū)各實體養(yǎng)老院工作的協(xié)調(diào)。“服務質(zhì)量管理中心”主要負責各加盟企業(yè)、服務機構(gòu)的綜合管理和質(zhì)量監(jiān)督。“康復保健中心”主要負責為老年人提供慢性病康復保健服務。“教育培訓中心”將作為全區(qū)為老服務人員培訓基地和老年人文化培訓基地，承擔全區(qū)為老服務從業(yè)人員培訓和老年人各類培訓工作。“文化活動中心”將為老年人提供歌舞、書畫活動場所，并負責老年人各類文體活動、比賽、展覽的組織與策劃。“健康配餐中心”將借助“智慧養(yǎng)老”服務平臺對患有各類慢性病老年人進行篩選分類，依據(jù)老年人健康情況，對患有心血管疾病、糖尿病，以及對有其他特殊要求的老年人開展個性化配餐、送餐服務。綜合指揮調(diào)度中心、服務質(zhì)量管理中心、康復保健中心、教育培訓中心、文化活動中心與健康配餐中心共同組成一套完整的服務系統(tǒng)。虛擬養(yǎng)老院從客戶確認服務開始便對服務過程進行全程跟蹤、回訪、意見咨詢，并以客戶的滿意度來考核服務商提供的服務質(zhì)量核撥政府補貼，真正實現(xiàn)了經(jīng)營管理的高起點。

第二，統(tǒng)一標準、分類服務，實現(xiàn)服務項目精細化。虛擬養(yǎng)老院聽起來很“虛”，因為它是用信息技術(shù)編織的養(yǎng)老服務網(wǎng)，但老人只要“住”進去，便可用虛擬的信息反映自己的服務需求，而得到“實”的真誠服務。虛擬養(yǎng)老院整合了許多社會上的有利資源，然后由政府進行分類買單、企業(yè)提供專業(yè)服務的方式，為老人提供更加專業(yè)化、個性化和全方位的服務。目前，城關區(qū)虛擬養(yǎng)老院已經(jīng)可以成熟的為老人提供生活照料、醫(yī)療衛(wèi)生、保健康復、心理慰藉、法律咨詢、家政便民、娛樂學習、日常陪護、臨終關懷、餐飲服務十大類250余項服務。幾乎涵蓋了老年人日常生活照料的所有服務項目，并對每項服務的范圍及收費標準做了統(tǒng)一規(guī)定。鑒于老人經(jīng)濟狀況、家庭生活條件、身體狀況各不相同，服務需求千差萬別，為滿足每位老人的個性化需求，城關區(qū)虛擬養(yǎng)老院從“大養(yǎng)老服務觀”的理念出發(fā)，將凡在蘭州市城關轄區(qū)內(nèi)60周歲以上的老年人均可自愿注冊加入蘭州市城關區(qū)虛擬養(yǎng)老院，并按照社會救助與適度普惠并重的原則，虛擬養(yǎng)老院將服務對象劃分A、B、C三種類型，分別提供無償、低償、有償服務。其中A類服務對象為生活基本不能自理的城市“三無”（無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人、無經(jīng)濟來源）老人、享受最低生活保障或被劃定為城市低收入人群的困難“空巢”老人和農(nóng)村“五保戶”老人。根據(jù)老年人身體狀況和生活習慣，虛擬養(yǎng)老院配工作人員每天，或每三天，或每周主動上門進行服務，政府不但為他們免費安裝了“一鍵通”電話，而且每月給予1 680元至84元不等的服務補貼，由政府出資將這類老年人的生活全部托管起來。B類服務對象為重點優(yōu)撫對象，90歲以上高齡老人，市級以上勞模、“三八紅旗手”、“見義勇為”稱號獲得者，正高級以上職稱的老專家，擔任兩屆以上（含兩屆）的離退休的省市人大代表、政協(xié)委員等對社會做出貢獻的老人。政府每月給予這些老人50元的生活服務補貼，老人當月享受服務費用從50元中扣除，多出部分由老人自己支付，體現(xiàn)出政府對這類老人的關心與優(yōu)待。C類服務對象為普通老人，自己出錢購買服務，但服務價格比市場價優(yōu)惠20%，市場差價由政府來補貼，充分體現(xiàn)了我區(qū)適度普惠型的社會福利政策。蘭州市城關區(qū)率先在全國開展這種分層次的養(yǎng)老服務形式，不但保障了社會困難老人的基本養(yǎng)老需求，還滿足了其他老人更高層次的消費需求。截至目前，注冊和享受服務老人超過11萬人，四年累計服務蘭州市城關區(qū)60歲以上老人達156.76萬人/次，政府投入補貼逾4 400萬余元。

第三，市場運作、政府推動，實現(xiàn)企業(yè)管理高標準。虛擬養(yǎng)老院的為老服務采用市場化運作方式，由經(jīng)過資格認證的各類加盟企業(yè)為需要幫助的老年人提供服務，月底由區(qū)民政局統(tǒng)一結(jié)算。老年人通過965885服務熱線提出服務要求，虛擬養(yǎng)老院呼叫指揮中心接到服務需求后，向企業(yè)派出工單，企業(yè)接到派單后，30分鐘內(nèi)提供上門服務。虛擬養(yǎng)老院在運行過程中，政府及其職能部門始終起著主導、引領、管理、監(jiān)督作用。一是合理劃定服務范圍。按照加盟企業(yè)所在位置和服務能力，科學劃分企業(yè)服務半徑，合理分配服務對象。各加盟企業(yè)可根據(jù)自身優(yōu)勢，對服務范圍內(nèi)的用戶進行內(nèi)部調(diào)劑，進一步吸收具有一定服務實力和良好信譽的小企業(yè)作為二級加盟，互相整合資源，豐富養(yǎng)老服務產(chǎn)品供給，滿足轄區(qū)服務對象的各類需求。二是著力加強監(jiān)督、培訓。建立了加盟企業(yè)準入、推出機制，根據(jù)企業(yè)服務質(zhì)量的優(yōu)劣，擴大、縮小其服務范圍，對服務不到位的企業(yè)進行處罰或清退，進一步鼓勵了加盟企業(yè)之間的競爭，提升了企業(yè)服務質(zhì)量，實現(xiàn)了對加盟企業(yè)的高標準管理。定期對服務人員進行業(yè)務培訓，并考試合格后頒發(fā)《蘭州市城關區(qū)為老服務資格證》，持證上崗服務，為老服務人員的業(yè)務素質(zhì)得到了有力保證。目前，虛擬養(yǎng)老院共吸納加盟服務企業(yè)126家，其中虛擬養(yǎng)老餐廳65家，日間照料中心6家，虛擬養(yǎng)老社區(qū)醫(yī)療站55家。并且組建了15所街道老年學校，25家老年文藝、體育團體，不僅解決了老人們的用餐和門診醫(yī)療問題，還大大豐富了老年人的精神文化生活，將精神照料上升到與生活照料同等高度。目前，享受長期服務的老人達到35 000余名，全區(qū)老年人居家養(yǎng)老服務的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化形態(tài)初步顯現(xiàn)。

第四，打造特色，突出亮點，實現(xiàn)為老服務深層次。城關區(qū)從“大養(yǎng)老”服務觀的理念出發(fā)，提出了建設“虛擬養(yǎng)老工程”的具體工作要求，從老年人的餐飲、門診醫(yī)療、精神慰藉等方面不斷打造特色亮點服務，實現(xiàn)為老服務深層次發(fā)展。在蘭州市城關區(qū)選取經(jīng)營成熟，信譽良好，環(huán)境衛(wèi)生中高檔餐廳65家加盟虛擬養(yǎng)老院，為老年人提供“一葷、兩素、一湯、一主食”的“15元老年套餐”。各街道也以自己出資為“三無”老人提供免費餐飲服務的方式，開設街道虛擬養(yǎng)老餐廳24家。虛擬養(yǎng)老院還出臺了相關管理辦法，加大對虛擬養(yǎng)老餐廳的管理與監(jiān)督。充分利用現(xiàn)有衛(wèi)生醫(yī)療服務設施資源，將全區(qū)55家社區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療服務機構(gòu)全部納入虛擬養(yǎng)老院服務網(wǎng)絡，不但有針對性地開展為老年人常見病、多發(fā)病的治療，而且參照社區(qū)醫(yī)療“八降一減免”政策，為老人提供28項政府補貼基本醫(yī)療服務項目，并且享受藥品銷售“零差率”和“低差率”政策，還免費開展衛(wèi)生保健指導、慢性病隨訪、功能康復等社區(qū)公共衛(wèi)生服務。目前，全區(qū)已有3 000余名老人在虛擬養(yǎng)老院建立了健康檔案，近萬名老人享受到了虛擬養(yǎng)老院提供的優(yōu)惠醫(yī)療服務。在注重生活照料的同時，虛擬養(yǎng)老院還將老年人的精神照料上升到生活照料同等重要的位置，組建虛擬養(yǎng)老藝術(shù)團隊15支，老年體育協(xié)會10支，建成虛擬養(yǎng)老學校15所，進一步豐富老年人的精神文化生活，并且與蘭州晚報社共同發(fā)起《蘭州晚報》城關區(qū)虛擬養(yǎng)老院義工聯(lián)盟，以《蘭州晚報》為平臺公開向全社會招募義工，為老年人開展包括法律咨詢、心理疏導、公益宣傳等一系列幫扶救助活動。

三、蘭州市城關區(qū)“虛擬養(yǎng)老院”在運行中存在的問題

首先，城關區(qū)虛擬養(yǎng)老院在服務和管理方面還不夠全面精細化。作為新生事物的虛擬養(yǎng)老制度，雖然取得了一些成績，但它依然是初步的、初級階段的，服務還不夠全面，管理還不夠精細化。主要表現(xiàn)在：一是服務項目還不廣泛。由于服務加盟企業(yè)少、服務人員少，企業(yè)規(guī)模小，服務內(nèi)容還不夠全面。目前的服務主要以家政服務為主，老年人急需的醫(yī)療保健、文化娛樂、臨終關懷等服務還未全面開展。二是服務質(zhì)量沒有完全到位。由于服務企業(yè)人員素質(zhì)參差不齊，人員流失、更替快，員工培訓工作跟不上，加之缺乏有效地監(jiān)督管理，部分服務人員沒有嚴格按照操作規(guī)范服務。三是服務面還不寬。目前，城關區(qū)虛擬養(yǎng)老院注冊的老年人已超過11萬人，而長期享受服務的老年人只有3.5萬人，特別是享受C類服務的老人還占不到注冊人數(shù)的一半。

其次，城關區(qū)虛擬養(yǎng)老院在運行過程中還缺少政策的扶持和監(jiān)管。一是運行成本壓力大，缺少優(yōu)惠政策。虛擬養(yǎng)老院自2009年12月建立以來，其服務規(guī)模逐漸擴大，服務人次從2010年1.72萬次增加大2011年的2.26萬次，其運營成本也從2010年的645.01萬元增長到2011年的1 107.92萬元，增長71.7%，隨著服務對象的增長，政府在虛擬養(yǎng)老工作中的財政支出壓力會日趨增大。根據(jù)測算，到2016年長期享受服務的老人將達到5萬人，屆時政府當年將投入資金3 000萬元以上。且隨著虛擬養(yǎng)老服務內(nèi)容的完善及服務質(zhì)量提高，其運營成本將以20%左右的比例增長，而虛擬養(yǎng)老院每年的資金成本主要由地方政府承擔，地方政府每年的財政支出預算有限，無法享受政府對傳統(tǒng)養(yǎng)老院在稅收、用水、用電和用地等方面的優(yōu)惠政策，這樣就很難調(diào)動更多的企業(yè)參與養(yǎng)老事業(yè)。因此，虛擬養(yǎng)老院的發(fā)展會受到一定限制。二是產(chǎn)業(yè)缺少政策扶持，虛擬養(yǎng)老院發(fā)展受影響。目前我國為了促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，各級政府對傳統(tǒng)養(yǎng)老院發(fā)展在稅收、用水、用電和用地等方面都有優(yōu)惠政策，但由于虛擬養(yǎng)老院是個新生的事物，國家目前還沒有這方面的優(yōu)惠政策，這對虛擬養(yǎng)老院的發(fā)展帶來一定影響。

四、蘭州市城關區(qū)“虛擬養(yǎng)老院”運行的經(jīng)驗和啟示

首先，降低養(yǎng)老成本，提升養(yǎng)老效率。一是投入資金少，建設工期短。城關區(qū)虛擬養(yǎng)老院的建設與運行大大減少了土地、人力和管理成本，按照蘭州市的經(jīng)濟發(fā)展水平測算，新建一所含350張床位的中檔福利院至少需一次性投資2 500萬元以上（不含征地等費用），政府每年投入的運行費用也在200萬元以上。目前城關區(qū)現(xiàn)有的養(yǎng)老院僅能提供1 800多張床位，遠遠滿足不了16.7萬老人的養(yǎng)老需求。而虛擬養(yǎng)老院的建設從根本上解決了為老服務供給矛盾突出的問題。城關區(qū)虛擬養(yǎng)老院在建設初期僅投資257.14萬元（其中辦公場地裝修66.2173萬元、軟件開發(fā)29.8萬元、辦公家具采購11.779萬元、辦公設備采購105.645萬元，共計213.4413萬元均由區(qū)財政直接撥付，辦公經(jīng)費43.7萬元由區(qū)民政局撥付）就完成了設備購置和軟件研發(fā)等前期工作，3個月便投入試運行，一年內(nèi)步入正軌。到2011年長期享受虛擬養(yǎng)老院服務的老年人已達到2.27萬人，而政府投入的財政補貼津1 108萬元，平均每位老人年補貼448元。這種新型養(yǎng)老模式，用機構(gòu)養(yǎng)老1/10的建設成本和不到1/10的運行成本，就滿足了上萬人的養(yǎng)老需求，極大地減輕了社會和財政負擔，實現(xiàn)了社會資源的集約利用，可謂花了小錢，辦了大事。二是運營成本低，社會效益大。城關區(qū)虛擬養(yǎng)老院以更低的成本、更高的效率讓城關區(qū)老年人足不出戶就能享受到與機構(gòu)養(yǎng)老院同等的人性化關愛與社會化服務，較好地解決了高齡、空巢、特困老人生活困難和缺乏精神慰藉等難題，滿足了老年人多樣化、個性化、多層次需求，極大地改善了老年人的生活質(zhì)量。目前，老年人入住虛擬養(yǎng)老院的費用一般每月在200元左右，與機構(gòu)養(yǎng)老院相比有很大的節(jié)約。同時，城關區(qū)對“三無”、困難“空巢”老人、“五保”等養(yǎng)老困難老人，采取政府埋單的方式，提供養(yǎng)老支持，比同等條件下收養(yǎng)“三無老人”的社會福利機構(gòu)人均年節(jié)約經(jīng)費約1萬元。三是覆蓋范圍廣，接受程度高。虛擬養(yǎng)老院不受場地和床位限制，服務人員隊伍可以伴隨著服務老人的增長而不斷增長，有效彌補了機構(gòu)養(yǎng)老服務力量上的不足。目前，蘭州市城關區(qū)虛擬養(yǎng)老院已經(jīng)實現(xiàn)了全區(qū)老人居家養(yǎng)老服務的全覆蓋，注冊入院老人通過網(wǎng)絡或一鍵通電話，就可以主動地、有選擇地在家挑選、享受專業(yè)化的養(yǎng)老服務，既滿足了老年人的需求，又方便了老年人的生活。加之有政府管理和監(jiān)督做后盾，老人的心理接受程度也很高。

其次，健全完善虛擬養(yǎng)老服務管理制度，發(fā)揮制度的規(guī)范和保障作用。抓制度促效能，全面保證工作進度。城關區(qū)虛擬養(yǎng)老院大力加強制度建設，健全內(nèi)部各項管理制度，制定了《考勤制度》《值班制度》《話務中心工作管理制度》《后勤管理制度》《機房和局域網(wǎng)管理制度》《檔案管理制度》《會議制度》等12項制度，還制定了《蘭州市城關區(qū)虛擬養(yǎng)老院工作人員管理辦法》，以及辦公室和六個中心的工作職責。并且對加盟服務企業(yè)制定了《蘭州市城關區(qū)虛擬養(yǎng)老企業(yè)管理辦法（通則）》《蘭州市城關區(qū)虛擬養(yǎng)老院新加盟企業(yè)扶持管理辦法》《蘭州市城關區(qū)虛擬養(yǎng)老院加盟企業(yè)結(jié)算辦法》等相關的制度。全面推行崗位責任制，把工作責任和服務要求分解到崗、落實到人，并實行了月度工作、日常工作和重點計劃工作考核制，制定了考核細則，準時按月嚴格組織考核。嚴格將各種程序落實到具體工作當中，使工作人員工作有依據(jù)、辦事有程序、行為有準則，有效提高了工作效率，保證了工作進度。

最后，借助科技信息平臺，實現(xiàn)虛擬養(yǎng)老運行模式跨越發(fā)展。虛擬養(yǎng)老區(qū)別于機構(gòu)養(yǎng)老最大的特點就是應用了現(xiàn)代化的通信指揮管理技術(shù)，城關區(qū)虛擬養(yǎng)老院繼續(xù)在“虛擬”二字上做文章，探索實現(xiàn)居家養(yǎng)老服務與高新科技的深度結(jié)合，開展“虛擬養(yǎng)老服務一卡通”與“數(shù)字蘭州市民卡”的融合工作，借助“數(shù)字蘭州”平臺，增加參與老年人服務的單位，進一步拓展為老服務的項目內(nèi)容。虛擬養(yǎng)老“一卡通”與“市民卡”的業(yè)務融合，不但可以借助市級平臺，協(xié)調(diào)更多政府部門、大型企業(yè)、小型商戶參與為老服務，實現(xiàn)老年人手機通話，公交乘車，超市、餐館、養(yǎng)老餐廳刷卡消費，健康檔案建立、查詢，醫(yī)院掛號預約、轉(zhuǎn)診、住院辦理，診費、藥費支付等服務，而且“市民卡”采用目前最先進的“CPU卡”技術(shù)，提高了刷卡消費的可靠性，可以實現(xiàn)銀行存、取款，水、電、燃氣費代繳，社保、醫(yī)保、公積金查詢、辦理等服務功能。通過“兩卡”業(yè)務的融合，可以為老年人組建一個更為寬廣的開放式服務網(wǎng)絡，進一步擴展虛擬養(yǎng)老院服務的深度與廣度，吸引更多老年人加入虛擬養(yǎng)老院。虛擬養(yǎng)老服務“一卡通”讓餐飲、醫(yī)療等服務和消費全程實現(xiàn)實時監(jiān)控和電子結(jié)算，進一步創(chuàng)新了城關區(qū)虛擬養(yǎng)老院的管理運行模式。目前城關區(qū)虛擬養(yǎng)老院已經(jīng)向入院老人發(fā)放服務卡3萬余張，此項工作的完成，實現(xiàn)老年人“一卡在手，服務盡享”的愿望。

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