M公路征地拆遷中地方政府行為實證研究

摘 要：征地拆遷是交通基礎設施建設的基礎和先行工作，是加快推進交通基礎設施建設的關鍵所在，直接關系到交通建設項目的順利建設，關系到社會的穩(wěn)定和和諧。了解交通建設征地拆遷中地方政府行為，分析存在的主要問題，并從中提煉出交通建設征地拆遷中地方政府行為產(chǎn)生的具體原因，提出合理化建議如下：合理定位地方政府職能;改革征地拆遷補償制度;加強農(nóng)村基層組織建設;建立嚴格的監(jiān)督約束機制。

關鍵詞：M公路;征地拆遷;地方政府行為

中圖分類號：C913 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）05-0069-02

經(jīng)濟發(fā)展離不開交通發(fā)展，交通發(fā)展離不開城市經(jīng)濟發(fā)展。H市獨特的區(qū)位優(yōu)勢決定了其在省路網(wǎng)結構中的特殊位置。近年來，H市交通事業(yè)取得了輝煌成就，為H市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展奠定了良好的基礎。2014年，H市不斷強化交通基礎設施建設，完善骨干交通網(wǎng)絡，大力提升“交通引領H經(jīng)濟社會發(fā)展”的能力，，開辟出省新通道，“六縱六橫”公路框架基本形成。本文的研究對象M公路是并行于原109國道和京藏高速公路的一條雙幅式的一級公路，2014年1月H公路征地拆遷工作開始，標志著這條橫貫H市全境的惠民通道、經(jīng)濟走廊拉開建設大幕。在交通建設征地拆遷過程中，地方政府發(fā)揮著極其重要的作用，地方政府行為關系到征地拆遷的實效，關系到農(nóng)民利益的保護和土地利用的效率，也直接關系到交通建設的進度和成本。

一、理論概說

（一）交通建設征地拆遷補償?shù)谋尘袄碚摳耪f

國外學者普遍認為，在土地征用和房屋拆遷中，對于被拆遷人的損失，應由政府給予補償。關于征地補償標準的研究尤其注重土地所有者的權益，并最大限度地給予補助。近年來一些國家在獲取土地增值、土地征用補償方面出臺了許多完善、全面的法律法規(guī)和公共政策，并在議會、法院、新聞媒體、民間組織的嚴格監(jiān)督下進行。

在我國，交通基礎設施建設征地拆遷現(xiàn)實問題的嚴重性、復雜性，引來了眾多專家和學者的理論關注。周其仁認為，要想切實將失地農(nóng)民合法權益落到實處，就必須從產(chǎn)權經(jīng)濟學的視野之下來制定合理的、科學的法律法規(guī)，以更好地保障失地農(nóng)民的土地產(chǎn)權不受損害，對失地農(nóng)民的合法權益通過提高征地的補償費、提高農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)水平等渠道來不斷健全征地拆遷制度中所存在的缺陷問題[1]。盧麗華、李珍貴認為，對失地農(nóng)民進行補償有三項是不能缺少的：對其土地上的建筑物、構建物的補償;困難補償;指對由于征地活動引起的殘留物、相鄰土地損害的補償。目前我國對失地農(nóng)民的土地補償主要指是對其建筑物、構建物、生活安置等方面的補償，且補償標準較低[2]。汪振江剖析了我國農(nóng)地產(chǎn)權制度的缺陷，特別是土地發(fā)展權的缺失對農(nóng)地征收和農(nóng)民補償?shù)挠绊懀剿髁宿r(nóng)地產(chǎn)權的制度完備[3]。

（二）有關征地拆遷中地方政府行為取向研究

馬歇爾在《經(jīng)濟學原理》中將土地當作生產(chǎn)的基本要素之一，使用一塊土地的權利就是對一定的空間—地面的某一部分之支配權[4]。道格拉斯·諾斯在《西方世界興起》中指出如果制度不能調整以反應稀缺資源新的價值，那么經(jīng)濟體中將出現(xiàn)扭曲，地方政府、村集體以及他們的領導人能夠從這種不清的產(chǎn)權邊界中得到巨大的利益，摩擦、沖突、矛盾、談判等行為都將耗費很多資源利用的潛在資金[5]。Seong-KyuHa指出韓國政府以低于移民補償標準來實施大規(guī)模的搬遷，將成百萬的貧民或者非法占據(jù)住房的人驅逐出他們的住所，但未能提高他們的居住水平，這是違背人權的。何·皮特（2008）認為中國的土地產(chǎn)權結構模糊，而這又恰好成為地方政府搶占集體土地的借口。從這個意義上他認為制度的不確定性非但沒有增加制度的可信度，反而可能成為社會潛在矛盾的導火索[6]。

我國地方政府是基礎設施建設征地拆遷的積極主導者，蔡運龍（2002）認為土地征用價格、出讓價格之間的差異形成了征地拆遷中的巨大經(jīng)濟利益，地方政府可以在發(fā)展地方經(jīng)濟名義下，以土地換項目，積累政績，進而獲得“行政升級”。溫鐵軍（2004）認為近年來，一些地方之所以敢于對抗中央政策濫占耕地，在于其作用已經(jīng)不再僅僅是“以地生財”，而是后任政府必須“以地補虧”，即繼續(xù)圈占土地才可以拿土地增值收益來抵補以往政府倒貼“三通一平”留下的虧損。地方政府正是在激勵與壓力雙重影響下具有強烈的征地拆遷意愿[7]。蔡索拉認為在征地拆遷中政府應該正確定位自身角色：地方政府必須充當有關征地拆遷法律法規(guī)的完善者、充當征地拆遷機制的完善者、充當被征地拆遷者基本權益的維護者、充當幫助地方政府官員提升能力者、充當公共利益征地拆遷與商業(yè)利益征地拆遷的界定者[8]。

二、M公路征地拆遷中地方政府行為表現(xiàn)

（一）隨意調整用地規(guī)劃，擴大征地范圍

H市人民政府在征地拆遷過程中借“舊城改造”之名，將道路兩側邊線以外各50米范圍土地多納入征地拆遷的范圍，變相地擴大了征地范圍，突破了原有的規(guī)劃。這種隨意調整規(guī)劃、擴大征地范圍、濫用征地權的行為導致了在征地拆遷過程中H市各縣（區(qū)）政府與省交通廳之間的利益博弈，在很大程度了影響了征地拆遷的質量和速度，在人民群眾中破壞了政府的公信力。

（二）實行低價補償、單一補償

為了降低征地拆遷成本，“政府定價”補償標準普遍存在。同時由于補償標準單一，征地拆遷后農(nóng)民被排除在最低生活保障之外，游離于城市的邊緣，“無地，無工作”連最低的生活保障都沒有，更不用說像城市居民一樣享受各種社會保障和社會補貼。

（三）征地拆遷程序不透明，失公正

依據(jù)《土地征收暫行規(guī)定》第23條規(guī)定了土地征收的程序：土地征收方案依照法律程序批準后，規(guī)定的8個程序中每一步都應該有農(nóng)民的參與，但調查中，筆者發(fā)現(xiàn)在這8個步驟中，在整個征地拆遷過程中被征地拆遷農(nóng)民出場次數(shù)最多只有2次：第1次是實地勘測面積，清點農(nóng)作物、地面附著物的數(shù)量，并當場簽字;第2次是領取補償款或過渡費等。作為征地拆遷的當事人完全被甩出了游戲規(guī)則的圈外，只有被動接受和無奈服從。

三、地方政府不規(guī)范行為的原因分析

（一）地方政府自利性的影響

在交通建設征地拆遷過程中，行政權力是為實現(xiàn)公共利益而行使權力的。而在現(xiàn)實中，作為對土地這種稀缺資源具有行使權和配置權的行政權，必然也會是產(chǎn)生自身利益的一種資源，當然會出現(xiàn)行政權力主體利用這種權力從征地拆遷中獲取巨額利益為己所有的現(xiàn)象，加上我國現(xiàn)行的一些土地征收法律制度及監(jiān)管制度還不完善，就更加助長了地方政府權力的無節(jié)制膨脹，地方政府的自利行為就難免會發(fā)生了。

（二）土地征收法律制度因素的影響

當前在土地征地中由于地方政府的種種不規(guī)范行為造成農(nóng)民權益得不到根本保障最深層次的原因可以歸結于我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權的不完整。首先，集體土地所有權主體在相關法律規(guī)定中界定模糊。法律條文中同時出現(xiàn)“村農(nóng)民集體”和“村內兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體”的表述，卻未對它們兩者之間的區(qū)別、聯(lián)系做出進一步的闡釋，也未能闡述農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會以及村民小組之間的關系。其次，農(nóng)村集體土地所有權相對于村農(nóng)民集體或農(nóng)民個體來說處于一種“虛擬財產(chǎn)”狀態(tài)，只有國家擁有對農(nóng)村集體土地的最終處分權。

（三）被征地農(nóng)民行為的影響

我國西部農(nóng)村教育水平低下導致農(nóng)民文化素質較低，認知水平不高，更談不上知法懂法通過法律來維權了。筆者在研究入戶調查的過程中，問及被征地農(nóng)民是否了解政府征收其土地的目的，是否了解土地征收的合法程序，是否知道征地補償?shù)姆梢罁?jù)，是否了解農(nóng)民該有的“參與權”和“知情權”時，多數(shù)農(nóng)民表示不了解。

（四）客觀環(huán)境的影響

復雜環(huán)境中的政府管理方式、政府的方針政策等都會對地方政府行為產(chǎn)生影響。政府通常采用行政、經(jīng)濟和法律相結合的方式來實現(xiàn)土地市場的管理，用以保障被征地農(nóng)民的生活不降低、適當提高征地補償標準、安置被征地農(nóng)民等政策工具來保證征地工作的展開。如果政府的管理方式和方針政策經(jīng)常發(fā)生變動，那么征地中政府的行為也會相應地發(fā)生變化，這樣不僅影響征地的效果，同時也不利于當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

四、規(guī)范交通建設征地拆遷中地方政府行為對策建議

（一）合理定位地方政府職能，突出地方政府職責

地方政府應在相關法律法規(guī)的指導下轉變觀念，明確自己的職責，讓市場充分發(fā)揮作用，盡量少參與征地拆遷工作，政府要做好“裁判員”的工作，保證征地拆遷工作的公平、公正和合理，維護社會的正義和穩(wěn)定。如果政府參與經(jīng)營性用地的征地拆遷，群眾對征地拆遷的意見將會集中到地方政府身上。如果矛盾加劇，政府將會成為眾矢之的，得不償失。地方政府只應是規(guī)則的制定者，它只能在雙方發(fā)生矛盾時充當調停人的角色。

（二）改革征地拆遷補償制度

實踐中農(nóng)民很少參與征地過程，對于征地程序、補償標準、征地補償安置等等都缺乏知情權和發(fā)言權。要保障農(nóng)民的權益，必須改革征地補償制度，補償透明化。嚴格把關征地補償費用的管理、發(fā)放工作，專款專用。同時，從失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展考慮，應因人而異地確定不同的補償方式，讓農(nóng)民享受醫(yī)療、養(yǎng)老保險，享受城市的最低生活保障，保證農(nóng)民有穩(wěn)定的收入，充分考慮農(nóng)民切身需要和以后的發(fā)展[9]。

（三）加強農(nóng)村基層組織建設

為了防止地方政府行為不規(guī)范的情況發(fā)生，就必須健全農(nóng)村基層選舉制度，這是因為農(nóng)村集體產(chǎn)權制度與村民委員會選舉制度有著十分緊密的聯(lián)系。筆者認為，可以采取以下措施予以規(guī)范：一是適當延長村委會任期，防止村干部短期逐利行為。二是加快推行村務公開、透明辦事程序，保障村民的參與權和知情權。三是對村委會參選資格要加以適當限制和考核，以保障村委會的村干部德才兼?zhèn)洌嬲磙r(nóng)民利益，維護村民權益。

（四）建立嚴格的監(jiān)督約束機制

為了規(guī)范和監(jiān)督地方政府土地征用權，發(fā)揮地方政府在土地征用中的服務職能，就應建立嚴格的監(jiān)督約束機制，加強地方政府的外部、內部監(jiān)督;發(fā)揮人大對地方政府征地行為的監(jiān)督和司法監(jiān)督的作用;加強新聞媒體的監(jiān)督;提高農(nóng)民維權意識和談判能力;加大土地征用違法案件的查處力度，提高濫用權力和職能錯位、缺位的成本與風險;健全和完善地方政府內部監(jiān)督。

參考文獻：

[1]周其仁.中國農(nóng)村改革：國家和所有權關系的變化（上）[J].管理世界，1995（3）.

[2]盧麗華，李珍貴.對失地農(nóng)民征地意愿和補償方式意愿的實證研究——以四地失地農(nóng)民調查數(shù)據(jù)為分析對象[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟.2005，15（6）：87-89.

[3]汪振江.農(nóng)村土地產(chǎn)權與征收補償問題研究[M].北京：中國人民大學出版社，2008.

[4][英]馬歇爾.經(jīng)濟學原理[M].北京：華夏出版社，2005.

[5][美]道格拉斯·諾斯，羅伯特·托馬斯.西方世界的興起[M].北京：華夏出版社，2009.

[6][荷]何·皮特.誰是中國土地的擁有者？——制度變遷、產(chǎn)權和社會沖突[M].北京：社會科學文獻出版社，2008.

[7]溫鐵軍.中國農(nóng)村基本經(jīng)濟制度研究——三農(nóng)問題的世紀反思[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，2000.

[8]蔡索拉.地方政府在征地拆遷中的角色研究[D].長沙：湖南大學，2011.

[9]李集合，彭立峰.土地征收：公平補償離我們有多遠[J].河北法學.2008，26（9）：117-123.