基層警察執法“創收”調查

在中部某縣公安局調研期間，讓我感受頗深的就是“趨利執法”問題。我們訪談了大部分中層干部，包括各個大隊、城區派出所、內設機構的負責人，無不在談各自一攤子的經濟壓力。這種現象很奇怪。由于這個縣是貧困縣，財政無法滿足每個部門的需求，包括公安局這樣的關鍵部門，這個我們理解。但公安局窮到要通過執法“創收”來解決其運轉問題，卻是出乎我們的想象。

公安局的內部財政狀況 先分析公安局的財政運轉狀況。在財政政策改革以前，縣財政局對公安局基本上實行的是財政包干政策，即公安局在財政上自收自支，具有相當大的財政自由裁量權。具體辦法是這樣的，財政局根據核算，每年要求公安局上繳800萬，完成800萬按85%比例返還辦公經費，超過800萬的部分按95%的比例返回。也就是說，縣財政基本上不占公安局的便宜，公安局也不給縣財政增加負擔。

在這一制度下，公安局既是財政局的“財源”，又是財政局需要保障的單位。但從理論上說，公安局不是企業，財政局當然不會從公安局那里獲得更多的財政收入。在財政政策杠桿下，能夠讓公安局自我實現收支平衡就不錯了。于是乎，財政局設計了一個收支掛鉤政策，把800萬作為一個基準，既要求公安局維持自己的基本運轉（每年必須完成800萬的財政上繳任務），又鼓勵公安局積極作為（超過800萬的罰沒收入基本上全返還給公安局）。

而在2014年實行財政政策改革以后，財政局根據核算，保障公安局每年800萬的運轉經費，哪怕公安局未上繳財政一分錢；如果公安局上繳超過800萬，超過的部分按50%返還。

這個改革對財政局和公安局各有利弊。在財政包干制下，財政局不用承擔責任，但公安局也獲取了足夠的財政自主權；收支脫鉤政策執行以后，財政局需要承擔保障責任，但公安局喪失了財政自主權。

深入調查可以發現，改革前后公安局的財政狀況并沒有多大改變。因為，財政局經過測算，這幾年公安局每年上繳財政1000萬左右，按照這個基數，公安局獲得的財政支持差不多維持在850萬～900萬之間。換一句話說，公安局如果要過好日子，維持過去幾年的財政狀況，怎么著都還得上繳1000萬以上的罰沒收入。否則，公安干警的工資、津貼之類的雖然得到保障了，可加班費之類的就無法保障了，公安干警的待遇就得下降。因此，公安局還得積極“創收”才行。

事實上，改革之后公安局內基層單位的日子反而不好過了。原因在于，公安局趁機進行了不利于基層單位的內部財政政策調整。在財政政策改革之前，局機關和各派出所、各大隊之間執行的也是包干政策，各基層單位，尤其是派出所，基本上是自收自支。這樣，局和各基層單位之間事實上沒有多大的財政關系，局領導省心，基層單位也逍遙。但是，財政政策的改革給局里擴大其財政權創造了機會。局里通過財政保障了各個基層單位的“人頭經費”，但同時要從各基層單位提取罰沒收入，這對基層單位的其余開支產生極大影響。

比如，對于城區派出所而言，除了“人頭經費”（正式民警的工資、津貼）得到財政保障，其他開支仍需要自籌。而城區派出所每年最低開支需100萬，項目包括臨時人員工資（輔警、廚房），辦公經費，民警住房公積金、醫保、超時工資。公安局在實行新財政政策后，只返還城區派出所財政收入的50%，這就意味著，派出所要維持運轉，必須保證每年至少有200萬左右財政收入。眾所周知，現在公安局基本上沒有行政收費，這些所謂的財政收入實際上就是罰沒收入。

派出所長無奈地說，他最重要的任務就是“找米下鍋”。“米”在哪里？在“黃、賭、毒”。然而，他經過仔細測算，派出所無論如何也不可能完成這個任務，因此，只能爭取縣里給派出所增加返還比例，他希望100%返還，最后達成了折中方案：70%。

意外后果 趨利執法的一般后果，大多是可以預見的，比如會導致基礎工作荒廢，出現“釣魚執法”等過度執法行為，普通案件得不到處理影響公眾安全感等等。從我們調研的情況來看，趨利執法還會產生一些意想不到的后果，而這或許為今后的警務工作埋下隱患。

一是產生警力內耗。由于每一個基層單位都要為“創收”費心，而真正能夠產生效益的執法類型也就那么幾個。重大刑事案件只能由刑偵大隊來處理，別的單位沒有權限，也沒有能力來辦理。一般的治安案件中，能夠進行處罰的就是抓黃賭毒。并且，抓吸毒的還很難罰到款，因為縣城吸毒的大都是老油條，身無分文，且吸毒是刑事案件，必須并處拘留，這就更增加了罰款難度。所以，真正能夠“創收”的業務就是抓賭、抓嫖。而賭、嫖一般只在縣城才有，鄉下都是熟人社會，沒有多大空間。由此造成的后果是，全縣很大一部分警力，包括治安大隊、城區派出所、巡警大隊，都在抓賭抓嫖；甚至一些鄉下派出所也進城抓賭抓嫖。以至于一位公安民警跟我們說了一個笑話：有一次，一伙在縣城某個賓館賭博的人，竟然被來自不同單位的警察抓了5次！

二是造成警務效率低下。傳統的警力分布是較為合理的，專業大隊和基層派出所分工明確，相互配合。如果保障有力，警力充足，警務效率應該是比較高的。當所有基層單位一門心思求生存時，必定意味著職能交叉、混亂的局面，而一些基礎工作也不可能真正做好。長此以往，因為缺乏基礎工作，警務效率必然下降。我們調研期間，地下六合彩開始在這個縣的農村大肆蔓延。治安大隊長戲言，他要和兩個鄉鎮的派出所做個“合伙生意”，端兩個馬莊。可行動結果是，同一個地方的另外的馬莊根本就沒動，端掉的馬莊也沒抓到老板。個中緣由可能是，鄉鎮派出所根本就不愿意掃除所有賭博窩點，否則如何維持今后的“創收”業務？

摘自《南風窗》