城鎮化背景下城鄉土地流轉問題研究

摘 要：通過對合肥市農村地區的走訪和問卷形式調查，描述分析合肥城鄉土地流轉情況、農戶土地處理方式、對征收土地補償的期望，借鑒周邊省市城鄉土地流轉的政策措施，提出合肥市城鄉土地流轉具體建議。得出結論如下：（1）農戶普遍希望獲得住房和經濟補償，中青年和家庭人口數較多的農戶更希望獲住房安置。（2）農戶希望獲得的房屋拆遷平均補償經濟標準偏高，是現行標準的174%。（3）農民流轉土地獲得經濟報酬平均為437元，期望值為688.7元。（4）老年人對房屋拆遷補償的社會福利是希望獲得社會保障。（5）農村存在著耕地不合理使用和閑置的狀況，閑置比例為10.3%，宅基地全部利用也只有51%。（6）農戶流轉土地大部分是口頭約定，約占70%；合同年限很大比例是隨時中斷或年限較短，農民整體維權意識不夠強。（7）按照年收入補償農戶符合當前合肥市現行補償標準。

關鍵詞： 城鎮化建設；土地流轉；征收補償

中圖分類號 F31 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）22-10-05

Abstract：Based on visiting and questionnaire survey in Hefei rural areas， this research analyzed the situation of land transfer， farmers' land treatment and the expectations of land expropriation compensation， then referring policy surrounding Hefei City. The results show that：farmers generally want to get housing and economic compensation， young and the family which has more population prone want to get housing placement. Farmers expect higher average economic criteria to obtain compensation for demolition， which is 174 percent of the current standard. Farmers' average income on transferring land is 437yuan on average， and expected value is 688.7 yuan. The elder expect more social security. There are irrational uses and abandoned condition， the vacancy rate is 10.3%， and the rate of housing site fully utilized is only 51%. Most of the land transfer agreement is orally， which is about 70%. A large proportion of contract's period is short， or may interrupte at any time， and the rights awareness of farmers is not strong enough. Farmers compensation by annual income is in accordance with Hefei current compensation standard.

Key words：Urbanization；Land transfer；Expropriation compensation

1 引言

農村城市化是我國城鎮化戰略重要組成。當今我國經濟的快速發展離不開城鎮化建設，而城市土地儲備已無法滿足城市化建設的需求。但我國農村地區存在著大量的閑置土地、未利用地，部分地區土地利用不充分，同時農村地區存在著大量的勞動力，農村城市化在轉移農村剩余勞動力、實現農業規?；洜I等方面具有積極的作用和很強的現實意義[1]。曲福田（2015）認為土地的流轉可使那些無力或無心經營土地的農民能自主、自由地轉出土地，愿意種地的又能自主地吸納土地進行種植，在總量上保持土地和勞動力等生產要素的優化組合。為了進一步了解農村地區的土地利用情況和農民生活水平，通過去鄉村進行問卷調查，調查農民對城市化建設上的想法和建議，為農村土地流轉和保護提供參考。

2 數據與方法

2.1 數據來源 調查時間為2015年4月～2015年5月。調查時通過親自上門，采用書面問卷記錄，口述問答的形式獲取數據和信息。

2.2 調查點 共2處，一處位于上派郊區農村；一處位于肥西縣農村。調查對象男性占71%，女性占29%。在年齡上，18歲以下占4%，18～30歲占20%，31～40歲占22%，41～50歲以上占31%，51歲以上占23%。本次調查發放100份問卷，收回有效問卷100份。

2.3 研究方法 調查采用交叉和卡方檢測、描述分析等進行處理研究得出結論。其中交叉容易發現不同因素之間存在的聯系，卡方檢驗描述結果與實際的偏離程度。

3 農村土地流轉現狀分析

3.1 宅基地利用現狀分析

3.1.1 宅基地面積合理，平均低于國家最大標準 家庭人口數為1～3人時，宅基地面積為100～150m2的比例為78.2%；家庭人口為4人以上時，宅基地面積為150～200m2的比例為74.1%。其中宅基地面積最低為70m2，最高為300m2，每戶均值為147.8m2，人均48.78m2。

3.1.2 近1/2農戶有宅基地閑置，宅基地利用率不高 宅基地的利用狀況中，有51%的農戶部分使用，部分閑置，有45%的農戶全部使用自家宅基地，只有2%的農戶出租和全部閑置宅基地。說明農村宅基地沒有得到充分利用，存在不合理使用宅基地的情況。超過1/2的農戶閑置部分宅基地用來堆放物品和種植植物。

3.2 農村耕地（承包地）利用現狀分析

3.2.1 人均承包地較少，農村耕地比較緊張 承包地面積最低為0，最高為1.33hm2，每戶平均0.26hm2，相當于人均0.07hm2左右。承包地面積基本還是按照人口分配，部分家庭承包地低于人均值說明村莊分地周期較長。

3.2.2 多數農戶種地意愿較低 將承包地全部轉包給別人耕作的占57.7%，自家耕作全部農地的占19.6%，有16.5%的農戶只是耕作部分耕地。其中部分耕作承包地的16.5%的農戶說明即使在農戶勞力緊張的情況下，依然想保留部分土地自營耕種，以滿足自家食物供給。有10.3%的農戶家庭存在耕地的閑置狀況，說明少數農戶可能缺乏勞動力或者認為耕地的收益狀況不能使自己滿意。說明超過1/2的農戶認為承包地的收益不高，并且由于勞動力缺乏、出租存在困難等原因使得部分承包地處于閑置狀態。

3.2.3 土地流轉以口頭協議為主，合同約定不規范 在土地流出的過程中，選擇書面協議的占25%，選擇口頭協議的占75%（表1）。在土地流入的過程中，選擇書面協議的占30%，選擇口頭協議的占70%。說明在土地維權方面，農戶普遍法律意識淡薄，缺乏自我保護意識。

3.2.4 土地流出的農戶終止合同隨意，流入土地的農戶希望長期承包土地 在土地流出的過程中，有50.7%的農戶隨意中斷合同，13.0%的農戶合同年限是1～3a，10.1%的農戶合同年限是3～5a，只有26.2%農戶合同屬于長期年限5a以上；在土地流入的過程中，有15.0%的農戶合同年限是1～3a，50.0%的農戶合同年限是3～5a，有35.0%農戶合同屬于長期年限5a以上（表2）。土地流出是農戶合同多是隨意中斷，承包土地方希望獲取較長時間的土地承包權，出租土地方希望可以隨意中斷合同。

3.2.5 缺乏勞力和收入太低導致土地流出，閑置勞動力導致土地流入 土地流出原因中缺乏勞動力占37%，認為種地收益太低占45%，有42%的農戶認為種地太辛苦，只有7%的農戶認為土地流出獲得的租金高于種植收益。農戶流出土地根本原因是由于耕種土地無法獲取期望的經濟效益；土地流出的農戶中有56%是有多余勞動力，有32%是給親戚幫忙，有45%的農戶認為可以明顯增加收入。耕地種植需要投入勞動力，但農業產出較非農業所得經濟效益較低，另一方面原因是流入土地農戶有1/2是存在剩余勞動力。農村城市化應將流出土地實行規模經營，增加土地效益，加快農村剩余勞動力轉移促進地區經濟發展（表3）。

3.2.6 農村土地流轉局限于本村 流出土地的農戶中其中有49.3%的土地在本村本組流動，有27.5%在本村外組流動，共計76.8%的土地在本村流動，只有21.7%的土地流向農業企業，說明農地無法得到高度集中，農業生產規?；嬖谙拗?；在流入土地的來源中有62.5%的土地來自本村本組，有29.5%來自本村外組，有4%來自其他村莊。從總體來看無論土地流入還是流出，土地流動基本維持在本村范圍，這一現象原因是土地的位置固定和農村土地市場建設不完善導致（表4）。

3.2.7 承包地出租實際與期望價格之間存在分歧 據表5計算可知，承包地流轉獲得實際收益收益均值為437元，農民期望均值為688.7元，在其中存在21.7%的農民將承包地出租給親戚或鄰居而不收租金；32.0%的人自己耕作土地。據了解，大多數自己耕作土地的農民中主要收入并不是耕地。6.2%的農戶由于缺乏勞動力和嫌棄土地收益不高等原因將承包地閑置；僅有4.1%的農戶自家耕種并且轉包了別人的耕地，并依靠種植經濟、糧食作物來生活。由此可分析農村地區大多數農民對承包地的預期收益不高，土地在日常生活所取得的經濟效益較低，導致農戶工作重心脫離土地，使得土地利用不充分。

3.2.8 流入土地價格實際與預期價格都較低 農戶土地轉包的實際價格大多數集中在300元，均值為237元；獲得土地一方希望收購價格為100元。其中差距幅度為137%，可見農村土地流轉沒有形成完整的市場體系，農民對土地期望不高，導致實際價格和期望價格均低于農業企業的收購價格。大多數農戶轉讓土地并不要求給予租金或只是收取較少的租金，或者獲取農地部分農產品作為租金（表6）。

3.2.9 多數勞動力充足農戶自己耕種土地 除了務農，沒有其他活可干占12.5%，自己完全有能力耕種，不需要流轉占62.5%，轉出去比自己耕種土地的收入低，不愿轉出占4.6%，想轉出去，但沒人愿意或出價太低占4.6%，擔心轉出去，收益得不到保障占12.5%，擔心轉出去，自己想種時難以收回占12.5%。由此可看出農村仍然保留較多的勞動力，但是可看出部分農戶由于價格太低而不愿意將土地轉包，從而導致存在部分農戶將土地閑置或者“靠天收”的情況產生，造成土地資源的浪費（表7）。

3.2.10 由于經濟預期，農戶不敢擴大農業生產 農戶沒有從他人那里承包土地的原因中，認為缺乏更多的勞動力占25%，認為耕種土地的效益太低，增加土地面積對收入增長的影響不大占50%，認為轉入價格太低占4.6%，認為擔心承包他人土地后，收益達不到保障占46%，認為土地負擔太重，不敢承包占20.8%。耕地的經濟效益低下是制約從他人那里轉入土地主要原因，導致農業生產不能實現產業規模化，農地利用率無法達到最大（表8）。

3.3農村土地征收補償狀況

3.3.1 農戶拆遷補償看重當前利益 在征收宅基地補償中，38%的農戶希望有經濟補償，44%的農戶希望住房安置，7%的農戶希望給予安排工作，11%的農戶希望獲得社會保障。其中農戶希望的補償主要是經濟補償和住房安置，說明農民往往只顧及當前利益，對未來長遠利益較為忽視。老年人傾向于社會保障，希望獲得安排工作的人群主要以18～30歲年齡段的人為主。

3.3.2 農戶要求補償價格超過目前實行的征收標準 從表9可看出，宅基地面積在0～100m2的農戶希望補償金為0～30萬；宅基地面積在100～150m2的農戶希望的補償金為0～30萬，占52.7%，有47.3%希望補償金在30萬～60萬之間；宅基地面積在150～200m2的農戶有44.0%希望補償金在30萬～60萬之間，有28.0%希望補償金在60萬～90萬之間，有20.0%希望補償金在90萬以上；宅基地面積在200～250m2之間的有75.0%的農戶希望獲得的補償在60萬～90萬之間；宅基地面積在250㎡以上的希望補償在60萬～90萬之間。宅基地面積越高所希望獲得的經濟補償越高，但是農戶整體要求的補償金額高于目前現行政策標準。

Y為期望的貨幣補償，X為宅基地面積，由Sig值可知結果可靠，線性方程為：貨幣補償=-104883+3446×宅基地面積。目前合肥市征收補償最大值是每m2建筑面積1 700元。由于調查過程中約有不足50%的農戶家庭是雙層建筑，假設按最大補償標準來計算，目前合肥市補償的宅基地約為2 550元/m2（最大補償值），農戶期望補償值為11 618元/m2，所以在實際補償中的標準下，實際補償價格和期望價格差異導致農村征地存在困難，農戶期望補償是政府當前補償的4.5倍以上。

3.3.3 農戶收入對補償的要求 從表10看出，年收入在40萬元以下的農戶，對補償金額金額要求集中0～30萬之間，最大要求不超過60萬；年收入在40萬～80萬的農戶對補償金額的要求集中在30萬～60萬之間，僅差不多1/4的農戶要求在0～30萬之間，并隨著年收入的增加對補償金額要求也會相應的增加；年收入在100萬以上的農戶有54.5%要求補償金額在0～30萬，36.4%的農戶要求補償金額在30萬～60萬之間，9.1%的農戶要求補償金額在90萬以上。年收入在100萬以下的農戶符合年收入與補償金額正相關的關系，年收入超過100萬的農戶有90.9%的要求補償的金額處于較低標準，說明年收入超過一定范圍，農戶對補償的期望將會降低，表現出對補償金額要求較低的現象。在拆遷過程中，政府要獲得較大效益，可以先從低收入和高收入農戶中進行征地拆遷。

Y為期望的貨幣補償，X為年收入，由Sig值可知結果可靠，線性方程為：補償貨幣=355230+0.819×年收入。按照此線性方程知，當前農戶宅基地補償值應為511萬元，實際農戶期望值約為3 993萬，補償值與期望值約為1∶7.8。按照目前合肥市補償的宅基地面積約為2 550元/m2（最大補償值），政府拆遷補償值為3 769萬，政府補償期望與農戶預期差距約6%。政府補償與農戶要求基本一致，通過農戶年收入補償更符合當前政府的補償標準。

由上文知宅基地面積、年收入2個變量與拆遷補償相比，按家庭年收入分布對農戶進行補償比較符合當前合肥市政府現行政策。

3.3.4 農戶對土地依賴感強，基本不愿意交回土地 調查中有51.5%的農戶會將保留地出租，34.0%的農戶會轉出，1.0%的農戶會閑置，13.4%的農戶會交回集體。其中85.5%的農戶會通過保留地獲取收益，僅有13.4%愿意交回集體。農戶普遍認為土地可以作為一項免費的“私有資產”，所以農戶不愿意主動交出土地。

上述分析旨在在盤活農村地區宅基地，集約利用土地，推進城市化建設的過程中存在的問題。從外出務工會顯著提高農民收益來看，農村地區還是希望進入城市生活，但是由于征收補償的問題無法達到農戶期望價格導致城市化建設與農村地區的土地征收和土地整理無法順利進行。關注農村宅基地的同時我們也發現農村地區土地浪費不僅僅表現在宅基地上，耕地也存在大量閑置。這是由于耕地的分散和技術的限制耕地無法形成規?；蜋C械化生產，使得種地產生的經濟效益始終處于較低的水平，這些原因導致農村地區許多耕地出租或者閑置。合肥目前處于城市化建設的加速階段，在處理土地流轉方面應當朝著農地配置帕累托最優的方向推進。在城市化建設用地、農地、農村集體建設用地相互配置中，尋求農村集體建設用地與城市化建設用地配置之間改進的可能性。

隨著農村經濟的發展，農村生活水平的提高，不少地區設立了工業園區，修建了農村新居，原鄉鎮企業、舊宅基地等變成了閑置土地，甚至出現了“空心村”。為了集約利用土地，提高土地利用率，這就要求通過集體建設用地使用權流轉，挖掘土地利用潛力，增加土地供給，減少占用耕地的壓力。通過集體建設用地使用權流轉來增加城市化建設的土地儲備，使得城市化建設用地和農村集體建設用地以及農地之間配置向最優方向進行。

4 政策與建議

為了解決城鄉土地流轉的問題，根據調查問卷的分析提出以下建議：

（1）在處理集體建設用地土地流轉的過程中，構建土地評價體系與劃分土地等級[2]，類似浙江嘉興的“兩分兩換”模式，把宅基地與耕地相分離，給土地分等定級，將劣等地作為宅基地和建設用地合理利用；通過耕地占補平衡，等量將優等土地和其他等級的土地轉變成耕地使用，這樣不僅緩解了城市化建設中存在的用地緊張的矛盾，而且在保護耕地數量不減少的情況下有效提高耕地質量。

（2）安置農村地區居民可以采用中原經濟區實行的“人地掛鉤”，愿意進城落戶的可以按人口數量為城市用地指標增加，這樣有利部分農村勞動力向城市轉移，促進工業化發展；不愿意進城的農戶，也可根據人口數量，劃撥土地建設新農村，并在城市規劃過程中將部分需求土地較大、勞動力較多的產業轉移到農村周邊，使得農村剩余勞動力可以得到有效的利用，有利改善農村居民生活水平。部分擅長種地或者有意向從事農業生產的農戶可以向政府申請，將前面土地流轉過程中集中到一起的優質農地合理種植，政府可以幫助從事農業生產的農戶引進先進技術，實現耕地的規?；凸I化，提高耕地所帶來的經濟效益。

（3）在補償問題上政府可根據農戶家庭人口數和年齡分布靈活選擇給予經濟補償、住房安置、社會保障。例如可給予人口較多的家庭住房安置的選擇，給予家庭人口少的經濟和社會保障的補償；給予中年或青年年齡段的人住房補償，給予老年人社會保障。如果只愿意選擇貨幣補償的，若按照農戶意愿進行補償，貨幣補償應在現行標準的基礎上適當提高，根據農戶期望值在標準補償的74%以下，政府可按照地方區域不同根據百分比進行適當調整。

參考文獻

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