中國PPP模式及對債券市場的影響

摘要：本文簡要介紹了PPP的定義及其合作形式類型，分析了我國推行PPP的意義及其實現(xiàn)前提，最后結(jié)合我國經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境，闡述了推行PPP對我國債券市場的影響。

關鍵詞：PPP模式 社會資本 地方政府債務 城投債 公共服務效率

PPP（Public-Private Partnership）在我國并非全新事物，自20世紀末就有了相關實踐。2013年，十八屆三中全會進一步明確“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，由此，PPP在我國迎來了快速發(fā)展階段，PPP模式的制度化建設和頂層設計開始正式被提上議事日程。在當前的經(jīng)濟社會環(huán)境下，我國大力推廣PPP模式意義重大，并將帶來融資模式和債券市場供給結(jié)構的巨大變化。

PPP模式的定義及其合作形式分類

（一）PPP模式的定義

廣義PPP是一個非常寬泛的概念，關于其定義和形式?jīng)]有一個完全統(tǒng)一的說法。簡單而言，PPP就是公共部門和私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的一種合作關系。從廣義概念上講，在完全由公共部門提供公共產(chǎn)品和完全由私人部門提供公共產(chǎn)品這兩者間的任何一種形式都應屬于PPP的范疇。

（二）PPP的合作形式及其分類

1.基本合作形式及分類

由于提供公共產(chǎn)品的流程很長，包括設計、投資、建設、運營、維護等多個環(huán)節(jié)，公共部門和私人部門在合作的具體環(huán)節(jié)、組織形式和風險收益分擔上可以表現(xiàn)為不同形式（見表1）。

目前，對于PPP合作形式的分類也沒有完全統(tǒng)一的標準。為便于理解私人部門在不同合作形式中承擔的不同風險，厘清我國目前正在推廣的PPP模式，本文依據(jù)王灝（2004）的分類1，對PPP模式進行研究。這種分類將PPP主要分為外包類、特許經(jīng)營類和私有化類三種，而在此分類下，私人部門承擔的風險依次遞增（見圖1）。

外包類：私人部門僅承擔項目建設、維護等過程中的一項或幾項，政府為其提供的產(chǎn)品或服務付費。在這類合作中，私人部門對政府提供服務是比較單純的商業(yè)價值交換行為，不涉及項目運營和對項目收益的分享，項目投資和經(jīng)營的風險完全由公共部門承擔。

特許經(jīng)營類：以授予特許經(jīng)營權為特征，私人部門參與的項目環(huán)節(jié)要明顯多于外包類，一般都涉及項目的投資或運營，在此過程中，公共部門和私人部門需要共擔風險。參與項目的公共部門需要協(xié)調(diào)私人部門收益性與項目整體公益性之間的關系，項目資產(chǎn)在特許經(jīng)營期限之后需要移交公共部門。

私有化類：私人部門負責項目的全部投資，也承擔全部風險，項目所有權永久歸私人所有，不需交回。與普通競爭性領域的公私合作不同，在PPP領域的私有化類項目中，私人部門在項目定價和服務質(zhì)量等方面要接受政府監(jiān)管，以保證公共福利不會由于私人部門權力過大而受到損害，這也是私有化類PPP項目中公共部門作用的體現(xiàn)。

上述三大類PPP的合作模式在具體運用中又衍生出更多的細分合作類型。以特許經(jīng)營類為例，主要可以分為TOT、BOT和以PFI2為代表的幾種形式。

2.我國PPP的合作形式

目前，國內(nèi)管理部門并沒有對PPP的具體合作形式做出非常嚴格的限定。從目前各規(guī)范性文件來看，正在推廣的PPP合作形式應主要以特許經(jīng)營類為主（見圖2）。筆者理解為合作方應不限于民營和外資，也包括商業(yè)化的國有企業(yè)。

需要強調(diào)的是，PPP的合作形式只是PPP模式的表現(xiàn)，其核心是提升公共品的供給效率，如果引入私人部門后，公共品的供給效率能夠得到提升，即達到“1+1﹥2”的效果，那么就適合或者說應當采用PPP模式，否則就應該由政府部門獨立承擔公共品的供應職責。從這個角度看，PPP的眾多合作形式都應體現(xiàn)出以下共同特征：一是公共部門和私人部門在合作中以提升公共品效率為一致目標；二是合作中利益共享；三是合作中風險共擔。

綜合來看，國內(nèi)推廣的PPP基本模式強調(diào)政府與社會資本的合作和風險適當原則，合作期限更長，并且在項目整體生命過程中合作關系較為密切。

推行PPP的意義及其實現(xiàn)前提

國內(nèi)外關于PPP模式的研究表明，推行PPP模式主要在于兩方面的考慮：一是可以減少政府當期預算壓力，往往出現(xiàn)在政府遭受沉重債務負擔時，政府試圖將一部分債務和資產(chǎn)從資產(chǎn)負債表中挪走，以降低和規(guī)避資金的約束管制（Maskin Tirole，2008）；二是在傳統(tǒng)的政府購買方式下，經(jīng)常會面臨工期、成本超支的問題，引入民營部門參與投資可以激勵其進行技術創(chuàng)新，加強項目管理，達到控制項目風險、促進項目開發(fā)運營成本下降的目的（Moszoro Gasiorowski，2008）。筆者認為，在我國推行PPP模式，具有促進多方共贏的意義。

（一）推行PPP模式可實現(xiàn)多方共贏

1.后付費模式與財政收入現(xiàn)金流更匹配，有助于提升政府當期償付能力

在PPP模式下，社會資本主要承擔建設、運營和相關投資，由使用者和政府部門進行后期付費，與地方政府財政收入現(xiàn)金流更匹配，有助于地方政府的可持續(xù)發(fā)展。具體表現(xiàn)為，政府前期大量獨立投入的壓力減輕，后期將財政補貼等支出分類納入同級政府預算，并在中長期財政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮，有助于財政收支平衡。一方面，可以將現(xiàn)有基礎設施出租或出售，由社會資本進行后續(xù)的運營和維護，從而盤活存量資產(chǎn)；另一方面，可以新建、改擴建基礎設施，通過引入社會資本進行建設、改造和后續(xù)的運營維護，從而節(jié)省政府當期開支，提升政府當期償付能力和項目融資能力。

2.引入市場化機制，提升公共服務效益

PPP模式通過整合項目全生命周期的責任和風險，引入具有關鍵性互補優(yōu)勢的市場化主體，加強風險控制和創(chuàng)新能力，優(yōu)化資源配置，提升供給效率。一是經(jīng)過市場化競爭，社會資本往往在資本、技術、項目管理等方面具有相對優(yōu)勢。政府通過與社會資本合作，可以引入新技術，優(yōu)化項目方案，控制項目風險。新技術的引入不僅包括生產(chǎn)技術的引入，也包括管理技術的引入，以完善項目全流程的計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制和評價，從而控制項目生命周期中的風險點。二是引入具有互補優(yōu)勢的社會資本，形成綜合優(yōu)勢。不同社會資本在不同項目環(huán)節(jié)具有不同的比較優(yōu)勢，需要結(jié)合項目目標，引入關鍵性互補優(yōu)勢更明顯的主體，才能有效達到提升項目整體收益的目的。三是整合項目全生命周期，有助于協(xié)調(diào)資源在全周期的分配。

理論和實踐均表明，成功的PPP模式在節(jié)約時間和資金方面都具有優(yōu)勢。Andersen和LSE （2000） 研究發(fā)現(xiàn)，以監(jiān)獄為例，公私合作模式能夠有效降低運營成本，即通過建造階段的創(chuàng)新設計提高監(jiān)獄的安全性，可以減少運營階段為了安全而配備的人員，從而降低運營成本。周嵩毅（2009）研究英國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，80%的PPP項目在計劃時間內(nèi)完成，80%的PPP項目控制在預算之內(nèi)（20%超過預算的是因為政府提出調(diào)整工程方案）。而傳統(tǒng)的政府采購項目只有30%能夠按時完成，能夠控制在預算范圍內(nèi)的只有25%。與傳統(tǒng)的項目運作方式相比，PPP模式在節(jié)約時間和資金方面具有相當大的優(yōu)勢。

3.為企業(yè)提供更廣泛的投資領域，促進經(jīng)濟發(fā)展

2014年10月24日召開的國務院常務會議，做出了關于創(chuàng)新重點領域投融資機制、為社會有效投資拓展更大空間等決定，積極鼓勵社會資本參與水核電、電信、鐵路、生態(tài)建設等領域項目，并要求落實支持政策，吸引社會資本對教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育健身和文化設施等加大投資。此前，上述領域大多為政府直接投資，社會資本參與限制較多，目前多為區(qū)域壟斷企業(yè)，內(nèi)在競爭和激勵約束機制不足。打破限制、引入社會資本，有助于促進相關領域的競爭，提升效率和促進發(fā)展。社會資本參與投資，也有助于彌補城市化進程中對于相關領域供給的不足。

另外，當前環(huán)境下放開公共產(chǎn)品和服務領域，對于社會資本將會有較大吸引力。一是隨著宏觀經(jīng)濟增速下滑和社會融資成本的下降，社會資本所要求的投資必要回報率將相應下降。二是很多公用事業(yè)、基礎設施和公共服務領域具有穩(wěn)定收益，政府也會承擔政策、法律和最低需求風險，對于風險偏好較低的社會資本會有較大吸引力。

（二）PPP達成多方共贏的前提和難度

1.必須以政府適當有效的監(jiān)管為前提

PPP模式的核心是提升公共產(chǎn)品的供給效率，而不是單純的融資工具。因此，政府必須要監(jiān)管項目公司提供產(chǎn)品的質(zhì)量和價格，以保證消費者在合理價格下得到優(yōu)質(zhì)的公共服務。但另一方面，社會資本是逐利的，如果公共服務價格不能完全商業(yè)化，合作項目就存在無法獲得合理回報的可能性，這時政府就有必要進行合理的政府付費和補貼，以吸引社會資本進入。那么政府付出多少成本引入社會資本是合理的、有效率的且財政收入可以負擔的，就成為一個非常關鍵的問題。而且這些問題必須在一個相當長周期項目的設計初期就加以合理評估、規(guī)劃并以合同形式落實，這將對政府及財政管理能力形成很大挑戰(zhàn)。

實際上，要使公共服務領域?qū)ι鐣Y本產(chǎn)生吸引力，必然是以政府讓渡部分項目收益甚至付出更多的補貼成本為前提的。因此，如果從項目完整周期來看，政府付出的總成本未必會由于采用了PPP模式而減少，只是從現(xiàn)金流時間分配上看，減輕了前期過大的投融資壓力，使得現(xiàn)金流入流出匹配性更好。特別是對于需要政府付費或補貼的項目，必須要在合理評估未來財政支出可承受能力的前提下進行，否則恐怕就會與預算軟約束的城投平臺融資無異，仍然無法解決政府債務風險積聚的問題。正是因為這一點，IMF認為財政部門在PPP項目立項中應有否決權，以防范項目帶來的財政風險。

2.制定適當?shù)娘L險和收益分配機制

劉新平和王守清（2006）提出PPP項目風險分擔應該遵循三條基本原則：一是由對風險最有控制力的一方控制相應的風險；二是承擔的風險程度與所得回報相匹配；三是承擔的風險要有上限。PPP模式的一個特征就是風險分配，應該借助各方優(yōu)勢形成合作。比如社會資本具有更為豐富的市場化經(jīng)驗，因此，建設、經(jīng)營、服務方面的風險可以更多地由社會資本承擔。而社會資本在市場競爭中對于政策風險、法律變更風險、國有化風險等不具備控制能力，這部分風險由公共部門承擔可能更為合適。另外，保證社會資本的合理收益和積極性，也需要通過政府補貼來保證項目最低需求和合理利潤。而對于不可抗力風險等一些超出雙方控制力的風險，也應當有承擔風險的上限，這部分風險應該與合作各方的收益相匹配。如果不形成長期可調(diào)節(jié)的風險收益分配機制，就無法起到正向激勵和約束作用，也就無法提高公共服務供給效率，甚至可能導致項目合作的失敗。但該機制的形成，可能需要很長時間摸索，而且也需根據(jù)不同項目進行靈活調(diào)整，實際操作中難度不小。

3.引入具有關鍵性互補優(yōu)勢的社會資本

對于不同公共產(chǎn)品和服務項目，其投資運營成功的核心壁壘具有一定的差異，這也決定了引入具有關鍵性互補優(yōu)勢的社會資本對于項目整體運營風險的降低具有重要作用。另外，由于各地財政狀況和社會需求不同，對公共服務的要求也會有所不同，因此需要因地制宜，在供給成本和供給質(zhì)量中進行平衡，相應設計招標標準和流程。

4.必須以強有力的法律體系和制度作為保障

PPP模式由于項目周期非常長，需要在一系列風險收益分配機制和融資條款等方面達成一致，談判難度較高。Marcus（2004）通過調(diào)查英國PPP項目發(fā)現(xiàn)，98%的PPP項目簽訂過程談判時間比計劃的更長，談判時間所耗費的成本超過了正常投標成本的25%～200%。但這些合同體系是PPP合作模式中政府部門與社會資本合作協(xié)商的基本紐帶和依據(jù)，如果缺乏完善的法律和操作指引，有效達成合作的難度會更大，而且也很容易造成后續(xù)糾紛，對于PPP的長期推廣不利。就中國目前的情況而言，在PPP領域還沒有國家層面的相關法規(guī)，各地在實踐中主要依據(jù)地方性法規(guī)和部門規(guī)章，法律效力層次較低，在規(guī)范當事人行為和追究法律責任等方面存在諸多限制。PPP模式的特殊性在于，需要對項目公司、招投標和稅收優(yōu)惠等方面做出特別法律規(guī)定，這都需要更高層次的法律來協(xié)調(diào)，以保護參與各方的合法權益，促進PPP模式的順利開展。除了上位法外，也需要一系列具體的法律法規(guī)配合。根據(jù)英聯(lián)邦秘書處的研究，專門的PPP法律通常包含政府實施主體和管理機構及其權利義務、PPP項目生命周期流程、與其他法律的協(xié)調(diào)和例外處理、爭議解決機制等，并且需要理順各類規(guī)定之間的銜接問題。項目和示范案例的積累也很重要，能夠為雙方進行項目評估和風險收益定價提供更好的參考。

5.需要相對發(fā)達的金融市場給予融資支持

PPP模式的特許經(jīng)營期限通常達到20～30年，對于社會資本而言，資金回收期限相對較長，這就需要一個比較發(fā)達的金融市場，能夠在項目建設、運營、退出各個階段給予融資支持。既能夠提供股權、債權等多種傳統(tǒng)形式的融資，又需要發(fā)展資產(chǎn)證券化等與項目實施主體相隔離的融資方式，提高項目自身融資能力，進一步吸引社會資本參與投資運營。

推行PPP模式對我國債券市場的影響

筆者認為，推行PPP模式對債券市場的影響可主要關注兩個方面。一是PPP能夠在多大程度上降低地方政府的債務風險；二是在城投債退出的大背景下，PPP會帶來什么樣的債券供給變化，包括總量和結(jié)構的變化。

（一）客觀看待PPP對降低地方政府債務壓力的作用

自從我國明確大力發(fā)展PPP模式以來，關于PPP模式的介紹和探討的聲音很多，尤其是各界對于通過PPP降低地方政府債務負擔、化解地方政府債務風險都寄予很高期望。毫無疑問，成功的PPP將為社會、政府、企業(yè)各方面帶來很多正面效應，從長遠來看，有助于地方政府債務的規(guī)范化和透明化管理，從而有利于化解地方政府債務風險。但不可忽視的是，“大力發(fā)展PPP”與“成功實現(xiàn)PPP的多方共贏”之間還有很長的路要走。

1.PPP的核心本質(zhì)是一種促進提高公共部門綜合效率的管理模式

PPP在融資方面的主要效用是加強財政收支現(xiàn)金流的匹配性，而不是降低財政負擔總額。從長期看，如果為了降低短期融資壓力而盲目推進PPP，反而可能會加重財務負擔。盡管很多地方開始推進PPP模式的初衷都是源于政府債務壓力，但PPP必須在兼顧社會福利和保障社會資本合理利潤的前提才可能持續(xù)，而這本身就不是一個容易達到的目標。為了保證社會資本進入，政府必然需要讓渡一部分利益給社會資本。除非PPP模式極其成功，其成本的節(jié)約和效率的提升給公私雙方都能帶來收益的提升，否則很難達到降低地方政府總資金壓力的作用。如果單純?yōu)榱私档投唐谫Y金壓力，為了盡快吸引資金進入，政府很可能急功近利地做出不合理的盈利承諾，導致地方政府只是短期融資壓力有所減輕，長期總的償債負擔反而有所加重。或者是社會資金進入后發(fā)現(xiàn)盈利不達預期，開始偷工減料或謀求退出，項目無法持續(xù)，最終還是要政府拿出大筆資金進行回購，期間可能還增加了很多無效投入。

2.科學的可行性分析尤為重要

PPP是特指公共服務領域的公私合營，而公共服務是一個不適于完全商業(yè)化且涉及社會福利的特殊領域，只有能證明公私合營優(yōu)于政府獨立經(jīng)營，才適合開展PPP。而這個“優(yōu)于”，并不單純指經(jīng)濟效益，在很大程度上要對社會效益進行衡量。所以目前PPP的各項指導文件，都反復強調(diào)“物有所值”原則，要求確保采用PPP模式后能夠提高服務質(zhì)量和運營效率，或者降低項目成本。由于社會效益難以量化、衡量相對復雜，加上我國物有所值評估體系的缺失，PPP項目的事前評估論證是否合理有效，與最終項目實際表現(xiàn)是否匹配都依賴時間去檢驗。

3.構建PPP模式的適宜發(fā)展環(huán)境并非一日之功

PPP模式中公私合作的戰(zhàn)線很長、合作關系非常復雜，要成功需要很多前提條件，尤其是法律制度和基礎設施的搭建，不可能一蹴而就。

4.促進債務透明化和預算硬約束

PPP模式能夠降低地方政府債務風險的重要論據(jù)，除了降低短期支付壓力外，很重要的一點就是使政府的相關支付責任合約化、透明化，從而避免城投債等隱性地方政府債務的預算軟約束弊端，防止出現(xiàn)地方政府債務的無序擴張。但需要注意的是，不管地方政府債務表現(xiàn)為城投債還是PPP支付責任，只是表現(xiàn)形式不同，而能否實現(xiàn)預算硬約束，最終還是要看預算管理能力和制度配合情況。如果不能在項目初期精準合理估計政府的支出負擔是否在預算可承受的范圍內(nèi)，不能評估政府支出帶來的效益是否提升，執(zhí)行中不能嚴格按照合約執(zhí)行、避免超支，PPP項目仍然可能導致地方政府債務的無序擴張。

總體而言，成功的PPP有利于降低地方政府長期債務風險。但從短期來看，在當前地方政府存量債務到期高峰即將來臨，而城投債正在退出的大背景下，筆者認為不可將PPP作為迅速化解地方政府債務再融資風險的“靈丹妙藥”，需要客觀看待PPP對降低地方政府債務壓力的作用。

（二）PPP的發(fā)展將對固定收益產(chǎn)品產(chǎn)生深遠影響

鑒于推廣PPP模式是在清理地方政府債務、轉(zhuǎn)換政府融資模式的大背景下，因此，應結(jié)合城投債退出的影響，綜合考慮分析PPP模式對債券供給量及其結(jié)構的影響。

1.準城投和基建類債券的供給量在短期內(nèi)要經(jīng)歷一段降速期

回顧過去5年，城投債已經(jīng)成為中國信用債市場規(guī)模最大的一個行業(yè)板塊。2014年，國務院發(fā)布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）明確要求政企責任分清，“剝離融資平臺公司政府融資責任，融資平臺公司不得新增政府債務”。從2014年四季度起，城投債的發(fā)行量已經(jīng)急劇減少。盡管財政部在地方政府債務相關文件中，要求適合采取PPP模式的項目引入社會資本，降低預算內(nèi)負擔，但考慮到PPP在短期內(nèi)很難迅速大量推開，因此融資規(guī)模也很難快速釋放。目前多數(shù)省市仍處于PPP項目推介期，選定合作方、確定合作方式、敲定商務條件需要時間，并且PPP項目投資期限相對較長，建設期通常會超過兩年，預計年投資額會明顯小于計劃總投資金額。另外，PPP項目融資多樣化，多個省市文件中均表示將對于股權基金融資、債轉(zhuǎn)股、貸款、債券等方面融資給予支持，因此融資需求也不會完全體現(xiàn)在債券中。無論圍繞PPP做什么樣的產(chǎn)品創(chuàng)新，如果要切實做到地方政府債務的硬約束，新產(chǎn)品的融資效率可能都會低于原來的城投債。從這個角度考慮，準城投和基建類債券的供給量在短期內(nèi)仍不可避免要經(jīng)歷一段降速期。

2.金融產(chǎn)品創(chuàng)新和機制創(chuàng)新加速

2014年以來，國務院相繼出臺相關文件，推動了金融產(chǎn)品創(chuàng)新和機制創(chuàng)新。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》提出，“推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營”。《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）提出，“支持重點領域建設項目采用企業(yè)債券、項目收益?zhèn)⒐緜⒅衅谄睋?jù)等方式通過債券市場籌措投資資金”。因此，除了傳統(tǒng)的銀行貸款、企業(yè)債、短融等渠道外，基建等公共服務類項目可以采用資產(chǎn)證券化和項目收益?zhèn)谫Y。各債券市場的監(jiān)管機構也在積極推動城投債替代項目創(chuàng)新，目前看主要集中在各類基于項目現(xiàn)金流的產(chǎn)品，主要是資產(chǎn)證券化和項目收益?zhèn)?/p>

除了PPP項目公司自身外，其他與項目公司有關的主體，比如PPP項目引入的社會資本方，也可能因此產(chǎn)生融資需求，從而可以發(fā)行各類標準或非標融資產(chǎn)品。

（三）創(chuàng)新推進中需解決的現(xiàn)實障礙

首先，有優(yōu)質(zhì)現(xiàn)金流的項目儲備并不好找。目前仍然由政府實際控制且擁有穩(wěn)定充裕現(xiàn)金流的項目多數(shù)已經(jīng)合并在商業(yè)化國企中。最典型的比如高速公路企業(yè)，其良好的現(xiàn)金流特征已經(jīng)充分反映在較低的信用債定價中，不需要經(jīng)過現(xiàn)金流隔離，僅依靠主體信用就已經(jīng)可以獲得成本較低的融資。考慮到主體背后享受的地方政府支持，以主體名義融資的成本可能要低于發(fā)行項目類債券。很多地方政府之前積極發(fā)行城投債，正是因為缺乏好的現(xiàn)金流項目，所以才利用城投平臺隱性的政府兜底特征來融資，這些主體其實很難找到好的項目載體來發(fā)行項目收益類債券。

其次，資產(chǎn)證券化和項目收益?zhèn)l(fā)展中還存在一些問題有待解決。比如資產(chǎn)證券化業(yè)務中SPV稀缺、受眾有限、流動性和回購融資存在一定障礙等。項目收益?zhèn)捎跊]有做到真正的風險隔離，在現(xiàn)金流對于投資者的優(yōu)先保障上相對資產(chǎn)證券化要弱化。再加上項目現(xiàn)金流的預測和披露比較復雜，目前對于項目收益?zhèn)€沒有建立完善的信息披露規(guī)范，導致投資者對于項目收益?zhèn)男庞迷u估存在一定疑慮，從而會對債項增信和收益率提出更高要求，導致需求受到一定限制。因此，解決好這些現(xiàn)實障礙，才能有利于金融創(chuàng)新的深入推進。

作者單位：中國國際金融有限公司

責任編輯：印穎 羅邦敏

注：

1.王灝：《PPP的定義和分類研究》，載《都市快軌交通》，2004（5）。

2. PFI（Private-Finance-Initiate）模式是英國PPP中一種比較有代表性的合作形式。該模式從項目的規(guī)劃階段開始就有私人部門的參與，以完善項目立項的可行性。另外，PFI模式強調(diào)建立適當?shù)娘L險收益分配機制，在項目建設和經(jīng)營的較長期限內(nèi)，盡管主要由私人部門承擔建造和運營中的風險，但當出現(xiàn)因政策因素（如限流、限價等）導致私人部門難以承擔的風險時，公共部門也會給予一定的補貼和優(yōu)惠支持，以保障私人部門的基本收益。