我國經濟轉型期的公共風險防范

摘要：目前，我國正處于經濟轉型期，也進入公共風險的高發期。本文分析了我國當前面臨的最突出的經濟風險、社會風險和環境風險，深入剖析了公共風險的成因及其危害性，并提出了防范和化解公共風險的政策建議。

關鍵詞：經濟轉型期 公共風險 市場失靈 財政風險

當前，我國正處于經濟轉型期，也開始進入公共風險的高發期。各種風險交織在一起，容易相互轉化，如果不及時防范和化解，就有可能引發公共危機。如何防范和規避公共風險、維護國家經濟安全及社會和諧穩定，已成為當前我國面臨的重大課題。

我國經濟轉型期面臨的公共風險

（一）公共風險的界定

20世紀后半期，有關公共風險的問題逐漸被國內外學者所關注。德國社會學家馬爾里希·貝克曾首次提出“風險社會”這一概念，認為人類面臨著威脅其生存的由社會所制造的風險。英國著名理論家安東尼·吉登斯認為，風險是對將來可能發生危險的一種估計。他將現代社會中的風險分為外在的風險（external risk）和被制造出來的風險（manufactured risk）。外在風險來自于外部，是因傳統或自然不確定性帶來的風險；被制造出來的風險是人類在沒有多少歷史經驗情況下產生的風險。德國另一位社會學家尼古拉斯·盧曼（Niklas Luhmann）將風險定義成“時間上的偶然性促生的不確定性”，闡述了現代社會無法否認所遭遇的風險乃至危機。

國內學者自20世紀80年代以來開始對公共風險問題進行研究。比如2006年，劉尚希在《以公共風險為導向完善我國社保制度》一文中指出，公共風險是能夠產生群體性（或社會性）影響且無法由社會個體承擔的風險。2012年，丁烈云在《中國轉型期的社會風險及公共危機管理研究》一書中指出，公共風險是指在社會轉型時期，會發生廣泛而深刻的社會變革，涉及多重利益關系、社會關系、權力關系以及組織關系的調整，不可避免出現矛盾和沖突，而引發的風險。2005年，賈康在《關于控制公共風險與實施績效預算的考察》一文中提出了財政政策要關注公共風險、控制公共風險應實施績效預算管理等相關觀點。

目前，公共風險問題雖然被國內外學者廣泛關注，但學者們對于公共風險的界定仍然存在爭議。本文以目前比較主流的觀點來界定公共風險的內涵。一般來說，公共風險是指因未來結果存在不確定性，會對群體或社會產生不利影響，而又無法由社會個體承擔的風險。它既可以是自然界的不確定性帶來的自然風險，也可以是社會轉型導致的社會風險。公共風險具有內在關聯性、不可分割性和隱蔽性等特征。

（二）中國經濟發展面臨的公共風險

當前中國經濟運行處在合理區間，但經濟下行壓力很大，外部環境錯綜復雜，不確定性因素仍然較多。宏觀經濟面臨的最棘手、最突出的三大風險主要是經濟風險、社會風險和環境風險。

1.經濟風險

在市場經濟中，經濟風險是指因經濟前景存在不確定性，而蒙受經濟損失的可能性，它是市場經濟發展過程中的必然現象。目前我國處于經濟增速換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期的“三期疊加”時期，經濟發展正面臨新的風險與挑戰。2015年以來，在復雜的國際經濟環境下，我國國民經濟“三駕馬車”表現相對疲弱，投資需求不足，消費增速短期內難以顯著反彈，世界經濟復蘇低于預期，出口增速很難再創新高，穩增長難度加大，總體上面臨的困難比去年更大。

2.社會風險

社會風險是指可導致社會沖突，危及社會穩定和社會秩序的可能性。改革開放以來，我國經濟總量增長迅速，取得了令世界矚目的偉大成就。但我國也是世界上最大的發展中國家，總體生產力水平還比較低，地區間發展較不平衡，經濟改革遺留下來一些利益沖突和矛盾，收入增長引起需求變化從而帶來許多新的問題和挑戰。隨著居民收入水平的提高，人們對公共服務規模和質量也提出了更高要求。讓全體國民充分分享改革勝利成果的目標還未完全實現，社會上還存在著一些較為復雜的矛盾和沖突，并對我國經濟社會發展構成一定潛在風險。

3.環境風險

環境風險是由人類活動或人類活動與自然界的共同作用所引發的，對人類生存帶來不利后果事件發生的可能性。改革開放以來，我國經濟在快速增長的同時，也付出了高昂的成本代價，由于長期實行高投入、高消耗、偏重數量擴張的發展模式，生態脆弱、環境污染等問題突出，面臨的環境風險加大。

（三）公共風險需要政府買單

現代經濟社會是一個充滿風險的社會，而處于經濟轉型時期的中國，面臨的公共風險更加復雜多變。公共風險會隨著社會經濟矛盾的不斷加深而增大，當累積到一定程度時就可能引發公共危機。單純依靠市場機制并不能有效化解和防范公共風險，因為市場本身也存在著市場失靈問題，由此所有的公共風險可能最終都需要由政府來買單，更準確地說，就是都要由公共財政來承擔。在市場機制比較完善的情況下，財政所承擔的公共風險主要限于市場失靈領域。但目前我國正處于全面深化經濟改革的深水區，各種矛盾一旦激化，諸多風險或多或少都可能會轉換為政府風險或財政風險，因此財政所面臨的將是全方位的、復雜的、不斷擴大的公共風險。財政是政府干預經濟運行的主要手段。化解公共風險，以公共主體的身份發揮最后“兜底”作用，承擔其他經濟主體所無法承擔的風險，以此來實現經濟社會的穩定發展，這也是財政的一項宏觀調控職能。

公共風險的成因分析

公共風險的成因比較復雜，它既包含國民經濟深層次的矛盾，也受到經濟運行質量等因素的影響，涉及經濟、社會、政治生活等多方面。歸納起來，主要有以下幾點。

（一）政府與市場的關系沒有理順

在經濟轉型過程中，市場往往存在著失靈和失效問題，而政府糾正這些問題的能力相對較弱，因為政府本身在管理職能方面也會存在“越位”和“缺位”問題，會有政府干預失效的情況出現，進而可能變成阻礙市場正常運行的羈絆。當出現公共風險，需要政府進行宏觀調控時，政府這只“有形的手”可能不僅會干預市場運行，有時甚至想要代替市場這只“無形的手”來發揮作用，由此出現“政府有權就任性”的現象。尤其是在現階段經濟不振、財政收支缺口加大的情況下，政府更容易出現“急躁”情緒，未能認清如何理順與市場的關系，與市場進行更好的合作，而可能運用權力強行干預經濟，導致政府財政支出過度擴張，進而出現政府“好心辦壞事”的情況。在市場經濟運行中，政府有時會存在角色迷失現象，身兼運動員、裁判員甚至教練員，導致政府職能的越位和缺位。如果政府過度介入市場經濟，就會產生“擠出效應”，使市場經濟失去競爭活力和效率，導致市場的作用越來越弱，經濟下行的風險可能會越來越大。

（二）經濟轉型使利益分化加劇

現階段中國已經進入了利益博弈時代，隨著市場經濟的不斷完善和中國社會階層結構的變化，社會成員利益分化明顯加劇。一般來說，社會公共風險的累積與社會經濟轉型密切相關。按照西方風險社會理論，當一個國家進入現代化的一定階段后，必然伴隨著公共風險的增長，并進入風險社會。在社會轉型過程中，不同利益主體之間的多元博弈表現為政府與個人之間、個人與集體之間或個人與社會之間的利益關系發生重大變化。中國社會的利益分化已從利益的平均化轉變為利益的多元化，從利益的穩定性轉變為利益的多變性，原有社會利益結構的整體性和平均化格局已被打破，在一定程度上出現了社會成員之間利益差距擴大化、利益矛盾和沖突公開化等復雜態勢。

自改革開放以來，中國社會經濟的發展使大部分國民成為受益者。由于提倡“鼓勵一部分地區一部分人先富起來”以及市場本身重視效率優先，社會成員收入分配差別迅速擴大，個人之間或社會群體之間的受益程度出現很大差別。不僅如此，對于中國社會而言，經濟轉型使社會風險增加，而且在經濟轉型的同時，我國還面臨著一定的制度轉軌壓力。由于一些政府決策部門之間缺乏合理的利益分配協調機制，也增加了社會的公共風險。此外，腐敗現象、誠信缺失等問題也會對經濟社會的和諧穩定產生影響。

（三）公平與效率兼顧不足

按照美國經濟學家奧肯在“漏桶原理”中所闡述的公平與效率之間的關系，過分強調公平，效率必然丟失，而過分注重效率，公平也會丟失，只有一定程度的公平才會提高效率。現實中效率與公平的關系其實也很“擰巴”。因為傳統的理論說明，追求效率就會有損公平，而追求公平，又會有損效率，好像公平與效率是“魚和熊掌”不可兼得。而一些貧富差距問題、區域間發展不平衡等問題，似乎也說明過多追求效率可能導致有失公平。改革開放以來，“效率優先，兼顧公平”曾極大激勵和調動了社會成員的積極性和創造性，促進了全社會效率的提高和經濟的發展，這是針對過去傳統體制下的平均主義帶來效率低下弊端所采取的有效措施，而后來隨著經濟體制改革的不斷完善，中國重新高度重視社會公平，明確了實現社會公平正義的必要性和重大意義。

公平與效率之間的關系其實并不是對立的，而應該是融合的、兼顧的。但實踐中之所以出現二者不能兼顧、協調的問題，其中一個重要原因是市場的自發調節機制還存在缺陷，市場往往過于強調效率，導致資源分配不均等現象發生。但進一步分析發現，其實更重要的還是人為的原因，體現在由于某些制度性問題和政府責任缺失，導致公平與效率之間的矛盾不能及時化解。另外，某些行政權力缺乏制約也是重要的影響因素。如果政府權力不受監督和約束，必將導致權力被濫用從而造成社會不公現象，而由于社會不公，就會出現社會貧富差距擴大，引發社會矛盾和沖突，使公共風險增大。

（四）經濟全球化環境下的國際利益分化壓力

經濟全球化在很大程度上體現為市場經濟在全球的擴展。在融入經濟全球化的進程中，一方面，中國從中獲得了一些利益；而另一方面，各國之間的利益裂變也加劇了中國公共風險的累積。目前，全球經濟進入深度結構調整期，仍呈現緩慢的弱勢復蘇態勢，中國出口增速將很難再創新高。而且當前經濟全球化由發達國家所主導，作為發展中國家，中國當前的外貿正處于比較優勢“換擋”期，經濟增長的傳統動力減弱，在經濟安全、政治安全方面都面臨著更多、更大的壓力。不僅如此，在經濟全球化條件下，發達國家與發展中國家之間的權力、義務不對稱，使發展中國家之間相互依賴的脆弱性加大，發展中國家遇受經濟風險的可能性更加不確定。

公共風險的化解與防范對策

2015年，中央將“穩增長、調結構、轉方式、促改革、惠民生、防風險”作為工作重點，其中，“防風險”更是經濟穩定運行的重要保障。

（一）政府和市場共同配合防范公共風險

在以往的改革實踐中，中國宏觀調控的內容可以說包羅萬象，有人曾將宏觀調控形象地比喻為像個“筐”，啥啥都往里裝。其實，宏觀調控的作用主要是調節經濟總量的平衡，即社會總供給與社會總需求的平衡。宏觀調控也具有暫時性、應急性、周期性的特征，政府通過在短期內擴張或緊縮需求，使社會總需求達到與總供給的平衡。但從現階段來看，長期公共風險已經有所凸顯，深層次風險不斷積累，導致各種矛盾和沖突此起彼伏，政府僅通過傳統的需求管理來調控已經力不從心，必須通過轉變經濟增長方式、調整經濟結構來化解長期風險。

2015年的《政府工作報告》明確提出，政府宏觀調控要體現“底線思維”，只要經濟運行沒有突破底線，就不需要宏觀調控出手。在處理政府與市場的關系上，要明確市場是資源配置的主體，宏觀調控是政府的一項重要職能。在市場經濟條件下，由于公共風險的存在，政府宏觀調控不可或缺，但一定要充分認識到，宏觀調控是政府的一種責任，而不是權力。如果將宏觀調控看成是政府的權力或權威，就會變成用行政命令干預市場運行，又會退化到計劃經濟的老路上去。在現階段，建議政府更多地以“服務型政府”的角色輔助市場發揮作用。從長遠來看，政府宏觀調控的短期操作思維正在淡化，而公共風險的長期防范則變得越來越重要。因此，要更加理性、客觀地看待政府與市場的關系，政府和市場這“兩只手”并不是對立的關系，而是一種分工合作關系，讓政府和市場這“兩只手”協調、統一起來，形成合力，才能更好地防范和規避公共風險。

（二）財政是化解公共風險的主力軍

在現代社會，財政作為政府重要的宏觀調控工具，其基本功能是防范和化解各類公共風險，熨平經濟波動，以維護整個經濟社會的穩定和可持續發展。財政與經濟密切相關，經濟風險通常會轉化為財政風險。在經濟下行的情況下，通過實行減收增支的擴張性財政政策，避免斷崖式經濟滑坡所引致的系統性風險，以此來穩定經濟社會發展是有必要的，財政政策應以防控公共風險為己任，力求將公共風險降到最小化。

但需要關注的是，在當前條件下，我國財政自身也面臨著風險。受各種無法預見因素的影響，政府制定的收支預算安排可能無法完成，這樣會導致財政自身風險的擴大。在財力約束越來越緊而支出呈剛性增長的情況下，收支缺口會不斷增大，需要通過發行公債來彌補。我國財政赤字率已從2014年的2.1%提高到2015年的2.3%，加上盤活以前年度的財政結余資金，實際安排的赤字率達到了2.7%，已接近國際上通用的3%警戒線。由此可以看出，通過擴大財政風險來防范化解公共風險是有限度的，如果財政風險不斷擴大，反而會起到負面作用，最終可能導致公共風險擴大。通過適當擴大財政風險來化解公共風險是現階段的正確選擇，但也需要遵循審慎原則，盡量控制財政赤字和債務規模，謹防債務風險引發的財政風險，并防止財政風險外溢疊加到公共風險之上，力爭在實現公共風險最小化的同時，又不超出財政的最大承受能力。

（三）經濟轉型升級防范公共風險

要化解公共風險，最根本的途徑是在提高效率的基礎上，促進經濟保質、保量的增長。只有經濟高效增長，財政收入才能豐盈充實，國家財力才有堅實的物質基礎。我國是一個經濟總量大國，但還不能算是經濟發展的質和量相統一的經濟強國，并且將長期處于社會主義初級階段。要防范和化解復雜多樣的公共風險，需要通過調結構、轉方式來提高經濟潛在的增速。經濟轉型升級并不僅是外延型的經濟總量升級，而是經濟增長質量和效益的整體提升，通過優化經濟結構，更有效地配置資源來化解公共風險。也就是將提高經濟質量和效益作為中心目標，加快實施創新驅動發展戰略，通過打造“萬眾創新、大眾創業”的新引擎，保證居民充分就業和收入持續增加，為調整結構轉變經濟增長方式創造有利條件。增加研發投入，提高全要素生產率，加快培育新的增長點和增長極，從而在全面深化改革的同時，實現全體國民的共同富裕，使收入分配更加公平、更有效率，使經濟發展具有可持續性。

（四）建立公共風險共擔機制

建議在國家層面上盡快建立常設性公共風險預警機制，對各類公共風險進行預測分析，制定短期和長期相結合的風險防范戰略和應急措施，同時加強各級政府的協調與配合，將可能發生的公共風險損失降到最小。首先，強化市場機制化解風險的能力。公共風險的大小取決于制度結構的完善程度，當前關鍵是要進一步規范和完善市場機制，通過借助市場的力量來防范公共風險的積累，從而減輕財政壓力。其次，建立公共風險信息公開和報告機制，使公眾適當擁有公共風險方面相關信息的知情權和監督權。建議政府建立廣泛覆蓋的公共風險防范網絡系統，實現各地區及各部門的聯動、信息和資源的共享。再次，建立應對突發性事件的物資、設備、技術與人才資源儲備制度。對于不確定的公共風險，依法建立公共風險防范基金，構建起政府、社會、家庭三位一體的動態調整和迅速反饋的公共風險補償機制。最后，強化社會救助，構建社會弱勢群體的臨時保護機制。為緩解由于收入分配差距拉大所帶來的社會風險，建議建立弱勢群體應急基金，構建各級政府的風險管理體系。

公共風險的防范與化解絕不僅僅是政府單方面的事情，政府、社會、民眾都有責任。只有社會各方共同努力，構建一個團結和有凝聚力的社會，公共風險才能有效防范和化解，社會才能更和諧，經濟發展才會更加順暢。

責任編輯：印穎 羅邦敏

參考文獻

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