加快完善城鎮集體企業的法律保護

集體經濟體現著共同富裕的原則，可以廣泛吸收社會分散資金，緩解就業壓力，增加公共財富和國家稅收，是社會主義公有制經濟制度的重要組成部分。黨的十八大報告指出，“要毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，推行公有制多種實現形式……保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護?！雹冱h的十八屆三中全會也提出，建設法治國家，建設法治化營商環境。隨著我國公有制經濟的進一步改革和發展，集體經濟的不斷探索與創新，加快完善城鎮集體企業的法律保護，具有十分重要的意義。

一、我國城鎮集體企業的發展現狀

我國的城鎮集體所有制最初建立在對手工業進行社會主義改造的過程中，通過組織手工業生產合作社組建的。1956年，建立了手工業集體所有制經濟。改革開放以來，大多數單一產權主體的集體企業已改制為多元產權主體公司制企業。目前城鎮集體企業主要為手工業、工業、建筑業、運輸業、商業、服務業等行業的集體所有制企業。集體企業在我國集體經濟中占有相當地位。

從建國初到現在，城鎮集體所有制為我國城鎮化建設、地方經濟發展及人員就業等方面作出了重要貢獻。從“十一五”期間的數據來看，2010年規模以上城鎮集體企業完成工業總產值10383億元，比2006年同比增長了13.18%；2010年實現利潤總額806億元，比2006年的529.36億元增長了52.26%。②

但從我國城鎮集體企業的發展趨勢來看，集體企業的總量卻在逐步減少。以全國為例，1998年，國家經貿委、稅務總局、工商局等部門聯合全國城鎮集體企業進行清產核資，在46萬戶集體企業中，真正算得上集體所有的，占城鎮集體企業總數的不到60%，其余的40%，都已改變了企業性質或企業形態。另據2009年全國經濟普查的數據顯示，2008年末，全國集體企業已降至19.2萬個，比2004年末下降44.0%。③以行業為例，據統計，全國集體工業企業1998年職工總人數802萬人，到2003年下降至479.93萬人，5年間下降40.2%④以地區為例，廣州市2000年底，城鎮集體企業數為3169個，較1994年減少了68.5%。重慶市2010年全市城鎮集體企業僅143家，較2000年下降了61.35%；上海市2011年集體企業在崗職工人數8.91萬人，僅占當年全市在崗職工總人數的1.06%。⑤

城鎮集體企業發展至今已有60多年的時間，在計劃經濟體制下發揮過積極作用。但在改革開放以后，已然遇到了很多新的問題。其中，首當其沖的便是法律和制度的障礙，例如相較國有企業、外資企業，較少享有優惠政策；長期產權關系復雜、資產管理不明；企業改制中，包括職工利益的維護等諸多問題缺乏法規指導等等。因此，城鎮集體企業惟有構建完善的法律保護，才能破除桎梏，實現有序發展。筆者認為，完善的法律保護應包括兩個方面：一是企業外部的法律政策環境，簡而言之，就是適用于城鎮集體企業的法律法規與政策指導；二是企業自身的法律保護，主要以產權與職工利益的法律保護為主。

二、城鎮集體企業發展亟待法律法規的指導

市場經濟是法治經濟，“不以規矩，不能成方圓”。法治可以約束經濟人的行為，包括產權界定和保護、規范經營秩序、維護市場競爭等等。有了法制的保障，才能形成高效有序的市場環境。在社會主義市場經濟體制下，城鎮集體企業發展同樣離不開法律法規的指導與支持。

（一）我國城鎮集體企業的法律界定及主要適用的政策法規

我國《物權法》規定了集體所有權，而城鎮集體企業的法律界定則主要依據《中華人民共和國城鎮集體所有制企業條例》（以下簡稱《條例》）的規定：“城鎮集體所有制企業是財產屬于勞動群眾集體所有、實行共同勞動、在分配方式上以按勞分配為主體的社會主義經濟組織?！?/p>

此外，與城鎮集體企業相關的法律界定還包括：1983年國務院頒發的《關于城鎮集體所有制經濟若干政策問題的暫行規定》規定：“當前存在的手工業、工業、建筑業、運輸業、商業、飲食服務業、修理業以及文化教育、衛生等行業的城鎮集體所有制單位以及各種形式的合作經濟組織，都是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。”；2004年修訂后的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）規定：“城鎮中的手工業、工業、建筑業、運輸業、商業、服務業等行業的各種形式的合作經濟，都是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。”①

而與我國城鎮集體企業相關的政策法規，除以上四部以《憲法》和《條例》為主的法規以外，筆者粗略統計了下，主要包括以下幾部：1984年國務院批轉的《關于輕工業集體企業若干問題的暫行規定》、1993年出臺的《《中華人民共和國城鎮集體所有制企業條例》輕工業實施細則》、1994年出臺的《集體企業國有資產產權界定暫行辦法》、1996年財政部等三部委聯合發布的《城鎮集體所有制企業、單位清產核資產權界定暫行辦法》、《關于城鎮集體所有制企業清產核資工作有關政策規定》、2011年國務院辦公廳發布的《關于在全國范圍內開展廠辦大集體改革工作的指導意見》。地方政府也出臺過一些地方性政策法規，例如《廣東省企業國有集體產權交易暫行規則》、《山東省工商行政管理局規范國有、集體企業改制的意見》、《深圳市城鎮集體所有制企業管理規定》、《北京市城鎮企業實行股份合作制辦法》等。

（二）目前城鎮集體企業外部法律環境面臨的主要問題

1、城鎮集體企業目前缺少相關立法。2008年，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過了《中華人民共和國企業國有資產法》，同為公有制經濟的國有企業有了保障國有資產權益的立法。非公有制經濟中的外資企業、私營企業，也隨著1986年《中華人民共和國外資企業法》以及1999年《中華人民共和國個人獨資企業法》的相繼出臺，有了堅實的法律保障。而近年來，我國農村集體經濟能夠健康發展，也同樣得益于自2006年頒布與實施的《中華人民共和國農民專業合作社法》。正所謂“正法直度，良法善治”。而在國民經濟中占有重要地位的城鎮集體經濟至今沒有一部專屬的法律。由于沒有立法，直接造成平調、侵占集體資產、企業產權難以明晰、職工利益受損等諸多問題的產生。并且，城鎮集體經濟始終未能通過立法確定其合法地位，也導致集體企業的基本認識未予明確且存在偏差，使得長期以來，改革發展的方向不明。這都使得原本在與國有、外資、民營企業競爭時不占優勢的城鎮集體企業，發展之路更為艱辛。

2、城鎮集體企業所處政策環境的“不平等”。從歷史經驗來看，我國集體企業的許多政策一直是參照國有企業政策執行。現今，國有中小企業各類政策較為明朗，改制進展也快，而集體企業由于基本法律關系不同，無法參照有關政策，使得其在改革與發展中遇到的許多政策問題無法及時解決。例如，為了解決國有企業的困難和國有企業職工基本生活保障等問題，國家曾經出臺了一系列政策法規，國有企業職工解除改變勞動關系，國家允許給予一定經濟補償，允許用現金或國有凈資產置換身份，集體企業則沒有相應的政策或缺乏細化的法律依據。又如，2008年國務院發布了《關于規范國有企業職工持股、投資的意見》，以解決國企改制中引入職工持股以及職工投資新設公司過程中的相關問題。而針對城鎮集體企業的這方面政策相對空白。集體企業難以享受同等的政策支持，必然會影響城鎮集體企業深化改革與轉型升級的步伐。

3、城鎮集體企業適用的法律法規較為滯后。目前作為城鎮集體企業專門法規的《條例》頒布實施已20多年（1991年頒布，1992年起實施）。近年來，城鎮集體企業根據《公司法》要求進行改革，已出現了公司制、合作制、股份合作制等多種新的組織形式。在決策方式、產權主體、集體資產出資人、股權安排、治理結構、利益分配機制以及對勞動者經濟補償、經營者激勵機制等方面又出現了新的情況，突破了《條例》的內容。但《條例》除2011年1月對部分條款進行修改之外，并未補償新的條款，國家也未制定新的城鎮集體經濟法律、法規。天津市政府曾于1994年出臺《天津市實施〈中華人民共和國城鎮集體所有制企業條例〉細則》，并于2004年6月進行了二次修訂。但該決定也僅僅適用于地方性城鎮集體企業。現今城鎮集體企業政策法規整體處于相對滯后的局面。

三、城鎮集體企業在產權及職工利益方面尤其需要加強法律保護

隨著全球經濟一體化進程的加快，市場競爭日趨激烈，企業所面臨的市場競爭環境也不斷發生變化。相較其他類型的企業，城鎮集體企業具有產權不明晰、機制不靈活、人員組成相對復雜、職工安置問題較為突出等特征，面臨的法律風險也較多。例如因集體企業法人治理結構不夠完善造成的投資風險；產權不清以及產權糾紛導致的債權債務風險；內部管理等因素引發的合同風險等。

馬克思主義認為一切資產的增值都是勞動者勞動創造的。而生產資料或資金則是勞動者的勞動得以創造價值的必要條件。我國集體經濟的最大優勢是勞動者與生產資料直接結合，職工既是勞動者，又是所有者；勞動者對生產資料有平等占有的權利?！稐l例》也指出：“集體企業的職工是企業的主人……集體企業職工的合法權益受法律保護?！雹偌訌姵擎偧w企業產權及職工利益的法律保護，一方面可以預防與控制由此引發的法律風險，為企業長期穩定確立重要保障；另一方面其核心就是從根本上維護勞動者的產權（成員共有產權及個人產權），充分調動企業主體——人的主觀能動性，積極維護其根本利益。這對于城鎮集體企業的改革發展來說，尤為重要。

（一）在產權利益法律保護方面存在的主要問題

在集體經濟發展的歷史上，不少人只承認集體經濟是勞動者的勞動聯合，弱化甚至否認了集體經濟還具有勞動者資本聯合的特征。因此，產權制度改革一直是集體企業改革的重中之重。我國城鎮集體企業資產來源復雜，因而導致企業產權糾紛不斷。其中最為突出的是集體企業的財產因其投入時的特殊性和不明確性，導致集體企業與主辦集體企業的政府或國有企業之間就財產權屬問題引發的糾紛。在產權利益法律保護方面，主要存在以下幾個問題：

1、集體企業資產被認定為國有資產。受“二國營”模式影響，集體資產容易出現被少數人控制或被上級主管部門平調等侵權行為。有的地方政府甚至可以隨意在行政區域內以“公有資產”為名將集體資產劃歸國有。據人民日報記者報道，太原市南郊區經濟技術開發總公司是一家自籌資金成立的集體企業。全體職工經過協商，一致認為應明晰產權，把企業改為職工持股的股份合作制公司或有限責任公司。隨后，公司按照國家有關法律、政策規定進行改制的材料上報到太原市小店區（原南郊區）區政府有關部門。但同年8月，小店區國有資產管理局下發文件，宣布該公司及其分支機構產權歸國家所有，直接造成該企業停產，損失慘重。②

2、集體企業接受國有單位扶持形成資產的歸屬不清。一般來說，國有單位對集體企業的扶持有兩種形式：一種是社會行政性扶持，如幫助集體企業辦理開辦手續，這在某種程度上代表政府對集體企業的管理；另一種是經濟性扶持，如出墊底資金，出舊設備、工具、廠房、場地、派管理人員、技術人員以及為集體企業進行擔保貸款等等。從產權法律關系看，社會行政性扶持行為不屬投資行為，與產權無關，不應向企業索要產權。而后一種經濟性扶持行為中，凡當時或后來國有單位為無償劃撥、饋贈和借用、租賃、借貸關系者，也不屬投資行為，不應追索產權。但在實際中，卻依然容易產生產權糾紛，損害集體企業的經濟利益。

3、“假集體”的產權爭議。由于政策和利益導向的作用，目前各地仍然存在著一批“假集體”的城鎮集體企業，主要有兩類：一類是由企、事業單位的小金庫或其它資金以集體名義開辦的。二是以私人出資以集體名義開辦的集體企業。盡管不少企業因勢改制，已經摘掉了假集體的“帽子”。但仍有相當一部分企業未能改變其實為私營的特殊情況。如果完全以實際投資來源性質劃分這些企業的產權，會忽視企業職工的集體利益，引發職工群眾的集體對抗，激化矛盾。但若不進行產權劃分，企業的債權債務又難以確定，影響企業的正常發展。

4、集體資產不能得到正確的產權界定。（1）“出資”與“投資”的混淆。在界定集體企業資產時，往往會混淆“出資”與“投資”的概念，把一切出資均視同投資，以至于形成不必要的產權糾紛。其實出資可以包括投資，但并非一切出資都是投資。如單位和個人的借貸性出資、貸款和貸款擔保就不是投資。判斷出資與投資的界限應該要明確投資主體、投資目的、投資法律關系、投資手續是否完備。（2）國家“政策行為”與“投資行為”的混淆。國家政策行為是國家作為社會管理者而施行的行為，國家投資行為是國家作為國有資本所有者而施行的行為。例如，國家與企業在減免稅上形成財產的歸屬爭議，即稅收優惠或政策優惠形成的財產是歸國家還是歸受惠企業。從法律的角度講，如果政府要向企業追索稅收減免形成的財產權，實際上是要企業重新盡納稅的義務，這是與減免稅行為自相矛盾的。因此，減免稅形成的財產應歸受惠企業所有。（3）因產權界定程序產生的矛盾。在集體經濟產權規定上，“政出多門”。部門行政規章與國家法律法規之間，部門規章與部門規章之間，部門規章與地方法規之間存在著沖突。例如對國有企業投入到集體企業的資產進行產權界定，按照不同政策規定，就有完全不同的兩種界定程序。

（二）在職工利益法律保護方面存在的主要問題

從法律角度看，職工與企業是不同的法律主體，其利益必然會存在差別。城鎮集體企業職工利益得不到有效保護的原因是多方面的，是集體企業主體不明、外部監督缺失、內部監督不力、制度缺陷等綜合而成。如果忽視了對職工利益的全面保護，不但會影響企業的和諧發展，還會使得集體企業的改制無法深入。只有兼顧企業與職工的利益，才能真正實現集體企業的健康成長。

1、集體企業主體不明導致的法律缺失。集體企業職工利益不能得到合法保護，一大原因就是企業主體不明引發的機制不完善。首先，前文也引述了《憲法》對城鎮集體企業的法律界定。名義上看來，國家的根本大法賦予了廣大的勞動群眾對集體經濟享有的所有權，然而實際情況呢？勞動群眾集體所有，這個“群眾”的具體范疇不明確，導致集體企業的所有權人難以界定清楚，容易引發諸多矛盾沖突。其次，“勞動群眾”有權處置多少資產、資產又如何實現具體地監督與管理都始終沒有一個量化的標準及法律依據。再次，由于主體不明，集體資產往往被誤認為是“模糊資產”、“無主資產”。在集體企業改制中，容易出現把全部共有資產分到少數人手中，使職工的整體利益受到損失；把集體資產全部量化給在職職工，致使部分勞動者的權益受到侵害等問題。集體企業主體不明，又談何勞動者合法、公平地占有、使用、收益、處分呢？

2、集體企業內外部監督乏力。從外部來說，《憲法》對公有制企業類型做出過劃分，但是，歷次修憲均未對明確集體所有制的含義有任何突破。目前，城鎮集體企業在運作中，無論勞動用工、分配制度、員工利益保障，還是企業領導人員的考核管理、任免都難有專門的監督辦法。政府對國有企業強調出資人地位強化產權管理，對集體企業則偏重強調企業自主管理和內部監督，導致外部監督乏力。就內部而言，根據《條例》，企業的職工（代表）大會是最高權力機構，企業實行自主經營、民主管理。但在實際運作中，上述規定往往無法落到實處，形成企業內部職工或職工大會的監督虛化、監督不到位，造成誰經營、誰支配。加上集體企業所有權的分散化，對企業財產的控制權就掌握在少數人手中。由于管理監督制度不健全，沒有規范科學的決策機制，企業經營投資失誤、資產流失等也時有發生。這都使得職工利益難以有效保障。

3、集體企業職工制度中存在的缺陷。就整體而言，我國企業普遍存在勞動者個體維權局限性大的問題，勞動者權益受到損害，普遍不能及時得以賠償。由于我國采取的是勞動行政監察方案，是在干預其勞資關系方面側重于國家的行政力，現有國情下行政監察實施的實際效果并不理想，勞動者各方面的權益并未得到真正意義上的實現。企業自身更應健全職工維權機制，以保護職工利益不受侵害。此外，職工代表大會是集體企業的權力機構，職工代表大會制度也是體現職工民主參與和管理、利益表達與訴求的重要制度。但在實踐操作中，部分城鎮集體企業的職工代表大會形同虛設，職工沒有發言權和知情權。甚至企業改制等重大事項也是由其上級主管部門審批同意，有企業小部分人決策決定，職工利益并不能完全得到有效保障。

四、對加快完善城鎮集體企業法律保護的幾點建議

（一）加快城鎮集體企業的相關立法，并在司法實踐中發揮法律解釋的能動性

城鎮集體企業是我國城鎮經濟中重要的企業群體，涉及眾多職工及社會弱勢群體。需要有法律政策支持、指導這些企業的發展和改革。有學者認為，應當制定一部完整的《城鎮集體企業法》，對城鎮集體企業的設立和登記、組織機構、收益分配、扶持政策、法律責任等方面進行規范。①這當然是一種行之有效地解決辦法。筆者認為，就目前而言，城鎮集體企業數量、規模都在逐步減少。未來，企業的改制與改革是“大勢所趨”。建立和完善城鎮集體企業相關的法律制度，一是要側重于妥善解決集體企業的改制糾紛，以順利實現企業轉軌，為尚未進行改制的集體企業提供法律依據與規范準則，并幫助已經實現改制的集體企業解決好法律政策面的“后顧之憂”；二是要對現有與城鎮集體企業相關的法律法規進行調整、修改與增補。例如對《條例》關于城鎮集體企業財產權、企業治理制度、企業出資人及職工的權利保障等條文進行修訂，對《物權法》進一步增加“集體所有權”相關條款的內容；三是要由國家宏觀指導部門牽頭，組織相關部門和機構，出臺更多集體企業當前迫切需要的政策法規，例如出臺鼓勵城鎮集體企業參與國有企業改革，發展集體資本控股的混合所有制企業、實行企業員工持股的政策意見等。以最終實現城鎮集體企業依法治理、規范運行的目的。

此外，除了進一步完善相關立法，在司法實踐中還應發揮法律解釋的能動性。未來，對于法律未規定或者規定不明確的地方，我國司法部門應靈活運用司法解釋和判例，對城鎮集體企業的法律糾紛（特別是產權糾紛）作出具有指導意義的裁判和解釋。使得城鎮集體企業真正意義上“有法可依”，得到健全的法制保護。

（二）建立對城鎮集體經濟的宏觀指導與管理，加強配套政策服務

國務院曾于去年7月，發函批準建立農民合作社發展部際會議制度。聯席會議由農業部、發展改革委、財政部等9個部委組成。主要職能包括組織開展專題調研，研究提出支持農民合作社發展的政策建議和完善農民合作社立法建議；加強對農民合作社的指導和服務等。這為發展城鎮集體經濟、建立多方協調機制指明了一個方向。政府可以按照城鎮集體經濟特點，具體指導監管集體、合作經濟組織的運行和發展，形成政府宏觀指導、行業推動、政策支持的格局。通過多個政府部門的齊抓共管與相互配合，建立和完善指導服務體系和協調機制。同時，在投融資、信用擔保、兼并重組、企業創新等方面也要進行相應的配套改革，為集體企業發展與改革改制創造良好的政策環境。

（三）完善集體資產量化法律規范，并對職工利益給予行政法律法規扶持

對依法界定為企業勞動群眾集體所有的資產進行量化。集體資產量化急需在法規、政策方面加以完善，更為明確，形成在實際工作中可操作性的法律規范。量化資產應與職工在企業的崗位責任、工作年限、貢獻大小等諸多因素掛鉤，確認其合法的勞動關系，堅持公平、公正、公開的原則，并與職工個人入股相結合。并且在企業改制時，給予一定的法律法規扶持，使職工基本利益得到保障。

（四）企業應建立適應市場經濟發展需要的現代企業制度，健全法人治理結構

城鎮集體企業長期存在產權模糊的問題。由于企業產權不清，使企業沒有清晰的、受法律保護的資產所有者，對企業的資產保值增值和投資風險承擔責任。規范的法人治理結構能夠形成一個責任明確、權力相互制衡的企業決策與經營體制，各司其職，各負其責。建立決策、執行和監督之間既分立又制衡的內部治理機制。城鎮集體企業通過建立現代企業制度，對內，能按照市場競爭的要求，形成適宜的企業組織形式和科學的內部管理制度，從而改變以往內部管理相對落后的狀況，進一步減少法律風險；對外，企業能保障產權主體的合法權益，依法支配其法人財產，企業各種生產要素能有足夠的開放性和流動性，與外部的資本市場、經營者市場、勞動力市場及其他生產要素市場相結合，使企業結構得以優化。

（五）企業自身必需構建全面的法律保護體系

從企業經營者的角度來說，必須具備風險意識和守法意識，在日常經營中能夠保持清醒的頭腦，做到防患于未然；從企業本身的角度來說，應從人力資源、財務稅收、合同管理、知識產權、重組改制及并購、投資等方面加強法律保護。在具體實施時，則應評估企業的法律風險環境、制定法律風險管理戰略、制定相關的規章制度及行為準則、加強對員工的法律風險防范培訓、配備足夠的法律事務管理資源、確立法律顧問在法律風險控制中的核心作用；從企業職工的角度來說，應健全職工的法律保護。企業應實行工會集體協商制度，以保護勞動者權益。使勞動者由個體變為集體，由弱勢變為平等。使其合法權益受到損害時有處可申，同時也限制了企業無視職工利益的行為。企業還應完善以職工代表大會為主的民主管理，并通過職工代表大會加強集體資產監督管理，保護職工（及企業）的合法權益不受侵犯。

參考文獻：

專注類

1、王利明：《物權法論》，中國政法大學出版社，1998年版。

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論文期刊類

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（作者單位：上海市工業合作經濟研究所）