創新新型農民集體土地產權制度的理論探索

一、問題的提出

黨的十八屆三中全通過的《中共中央關于全面深化改革重大問題的決定》（以下簡稱十八屆三中全會《決定》）提出：“產權是所有制的核心。健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度”。①還進一步提出：“穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。”②“賦予農民更多財產權利。保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作社，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點”③還提出：“在符合規劃和用地管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股、實行與國有土地同等入市、同權同價。”“完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。”“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。”④要落實上述決策，必須先要修訂現行多重與土地相關的法律法規。

現行農民集體土地產權制度存在著缺陷。首先，農民集體土地所有權行使的組織制度安排有缺陷。《物權法》規定“農民集體土地所有權的行使代表，對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規定行使所有權：（一）屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；（二）分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；（三）屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織行使所有權。”⑤其次，農民集體土地產權沒有明確必須以集體經濟組織為組織主體，如村民委員會這個村民自治組織、村民小組這個農民自治小組也可以代表集體行使所有權，這些缺陷比較突出。再次，農民集體土地包括國有土地以外的農村和郊區的土地、宅基地和自留地、自留山，農民作為集體經濟組織成員，但沒有明確農民在集體土地產權中應有產權份額。因此，中共中央、國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》（以下簡稱2014年《中央一號文件》）提出了“深化農村土地制度改革”的重大任務。習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上的講話提出：“我們全面深化改革，是要使中國特色社會主義制度更好；我們說堅定制度自信，不是固步自封，而是要不斷革除體制機制弊端，讓我們制度成熟而持久”。⑥貫徹落實十八屆三中全會《決定》和2014年《中央一號文件》精神，深化農村土地制度改革，創新構建新型農民集體土地產權制度，既堅持農民集體土地所有權的產權，又實現農民在集體土地所有權中應有的產權份額，按照習近平總書記的講話精神，很有必要對創新新型農民集體土地產權制度進行前瞻性的理論探索，供決策研究參考。

二、我國農民集體土地產權制度的現狀

土地產權是指存在于土地之上的排他性完全權利，包括土地所有權、土地使用權、土地租賃權、土地抵押權、土地繼承權、地役權等多項權利。土地產權像其他財產權一樣，必須有法律的認可并得到法律的保護①。土地產權體系一般包括以下各項基本權能，見下圖表示：②

從以上圖示的土地產權所包括的各項基本權能來看，我國農民集體土地產權制度現狀是土地產權體系不夠完整，農民的土地權益當然也不完整并保障不夠。

新中國成立前，農村土地是封建和半封建的土地所有制，地主和富農憑著掌握的土地產權行使對廣大農民的剝削，嚴重阻礙了農村生產力的發展。新中國成立后，通過土地改革把地主和富農的土地產權轉變為農民個人土地所有的產權制度，約占農村人口60%～70%的農民無償得到7億畝土地，大大激發了農民發展生產的積極性，推進了農村生產力的發展。1952年底全國土地改革基本完成，接著通過農業合作化，對個體農民土地所有制進行社會主義改造，經歷了組織農業生產的互助組、初級社和高級社。在土地農民個體私有制和分散經營的基礎上，建立農業生產互助組，農民在自己的土地和互助組內其他農民的土地上勞動互助，勞動范圍的擴大，產生了集體所有制的社會主義萌芽，有利于避免發生貧富兩極分化現象。為了引導農民走發展生產、共同富裕的社會主義道路，實行農民個體私有土地作價入股，土地產權仍歸農民所有，土地使用權歸集體經營管理，采用土地按股分紅與勞動力按勞動數量分配相結合的分配制度，這種土地所有權和使用權相分離，實行集體統一經營管理的農業生產初級合作社，具有半社會主義性質，很適合比較落后的農村生產力水平和農民群眾的覺悟程度，極大地推動了農業生產和農村經濟的發展。到1955年開始，根據《高級農業生產合作社示范章程》規定：“入社的農民把私有的土地和耕畜、大型農縣等主要生產資料轉變為合作社集體所有。”這種將農民個體私有土地產權和主要生產資料無償歸集體所有的農業生產高級社，取消土地按股分紅，完全實行按勞分配，具有社會主義性質。到1957年，全國有97.5%的農戶加入了農業生產合作社，其中加入高級社的農戶占全國農戶總數的96.2%，全國耕地基本上由農民個體私有產權轉變為高級社的集體所有產權制度，從而農民失去了土地產權。

1958年，農業生產高級社過渡到農村人民公社，建立農村土地的農村人民公社所有制，由于超越了農村生產力水平和農民群眾的覺悟程度，導致對農業生產的大破壞。1962年通過了《農村人民公社工作條例修正草案》規定“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。”確立了農村土地公社、大隊、生產隊“三級所有、隊為基礎”的集體所有制。1978年以后，破除了農村土地的農村人民公社所有制，建立了將集體土地承包給農戶的聯產承包責任制。1982年通過的《憲法》規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有以外，屬于集體所有。”1986年通過的《土地管理法》規定：“農民集體土地依法屬于村民集體所有。”盡管《土地管理法》經過多次修訂，但農村土地歸集體所有制一直沒有改變，同時，農民作為集體經濟組織成員，土地產權在集體土地所有制中沒有法律規定農民應有的份額。因此，十八屆三中全會《決定》提出“健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度”，2014年《中央一號文件》提出“深化農村土地制度改革”的任務是勢在必行的客觀要求。

三、深化改革，創新新型農民集體土地產權制度的構想

深化農村土地制度改革，創新新型農民集體土地產權制度并完善產權保護制度，必須修訂相關法律法規。但是，首先要從理論上把土地產權問題搞清楚，再從中國社會主義初級階段的基本國情出發，以中國特色社會主議理論為指導，在社會主義市場經濟條件下，堅持和完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，探索創新新型農民集體土地產權制度改革的構想，修訂好與土地相關法律法規，穩步推進、逐步構建新型農民集體土地成熟而持久的產權制度。

土地產權制度是指一個國家土地產權體系構成及其實施方式的制度規定，是土地財產制度的重要組成部分。③《牛津法律大辭典》把產權定義為：產權即財產權。“財產權是指存在于任何客體之中或之上的完全權利，包括占有權，使用權，出借權，轉讓權，用盡權，消費權和其他與財產有關的權利……不要把財產權視作單一的權利，而應當把它視作若干獨立權利的集合體。其中的一些或甚至其中的很多獨立權利可以在不喪失所有權的情況下予以讓與。”①建立完整的土地產權體系，明晰土地產權關系是我國土地立法的緊迫任務，為深化農村土地制度改革，創新新型農民集體土地產權制度提供法律依據。

創新構建新型農民集體土地產權制度理論探索的構想如下：

（一）賦予農民集體土地所有制中國特色社會主義的科學內涵

2008年10月12日黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于農村改革若干重大問題的決定》（以下簡稱十七屆三中全會《決定》）就提出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。”②黨的十八屆三中全會《決定》又進一步提出：“堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發展壯大集體經濟。穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權低押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。”“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點……建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范進行”③

根據十七屆三中全會《決定》和十八屆三中全會《決定》的精神，在“不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益”④的前提下，深化農村土地制度改革，進一步解放思想、解放和發展社會生產力，解放和增強社會活動，從理論探索到法律法規的修訂，在鞏固和完善我國社會主義以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度的基礎上，農村土地所有制或勞動群眾集體所有制，以及集體經濟組織，可以賦予中國特色社會主義集體所有制的科學內涵，即實行按份共有和共同共有相結合的集體所有制，集體經濟組織的不動產或者動產實行按份共有和共同共有相結合、勞動者的勞動聯合和資金聯合相結合的集體經濟組織”。賦予這個科學內涵是依據《民法通則》、《物權法》中關于共有概念和共有形式的規定：按份共有是按份共有人對共有的不動產或者動產按照其份額享有所有權；共同共有是共同共有人對共有的不動產或者動產共同享有所有權。與農村土地相關的法律、法規作相應的修訂、補充是比較科學、合理的，既符合我國社會主義初級階段的基本國情和最大實際，又符合生產關系適應生產力、上層建筑適應經濟基礎鞏因和發展的客觀規律，是有利于解決好農業、農村、農民這個“三農”問題，為全面深化改革推進中國特色社會主義現代化建設、實現中華民族偉大復興的中國夢發揮關鍵性作用。①

（二）賦予村級集體經濟組織代表集體行使所有權的組織主體

2007年12月31日發布的《中共中央國務院關于切實切加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》（以下簡稱2008年《中央一號文化》）提出扎實推進農村基層組織建設方面明確要求：“加強以村黨組織為核心的村級組織配套建設，充分發揮基層組織的戰斗堡壘作用。”還提出要“完善村民自治制度。”“完善村民民主決策、民主管理、民主監督制度，充分發揮農民群眾在村級治理中的主體作用。有條件的地方村黨支部書記和村委會主任可交叉任職。②2008年10月12日黨的十七屆三中全會通過的《中共中央產關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（以下簡稱十七屆三中全會《決定》）提出加強農村基層組織建方面明確要求：“改革和完善農村基層組織領導班子選舉辦法，抓好以村黨組織為核心的村級組織配套建設，領導和支持村委會、集體經濟組織、共青團、婦代會、民兵等組織和公鎮企業工會組織依照法律法規和章開展工作。”③黨的十八屆三中全會《決定》重申“創新基層黨建工作，健全黨的基層組織體系，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用”。④根據2008年《中央一號文件》、十七屆三中全會《決定》和十八屆三中全會《決定》的精神，農民集體土地由村級集體經濟組織作為行使所有權的組織主體為宜，尚未建立村級集體經濟組織的應加快建立、村民小組尚未建立集體經濟組織也可以建立，農戶和農地分散的并規模較小也可不建立村民小組范圍的集體經濟組織，有條件的地方可在鄉鎮建立集體經濟組織的聯合組織，由鄉鎮政府土地管理部門、村委會、村民小組代表集體行使所有權的行為應予取消，使農民集體土地由集體經濟組織作為市場主體行使所有權。自留地、自留山、宅基地也應由集體經濟組織與其成員行使共同共有與按份共有的土地權利。

（三）賦予農民集體經濟組織成員在集體土地所有制中按份共有的土地產權

2008年十七屆三中全會《決定》明確“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。”十八屆三中全會《決定》又重申“穩定農村土地承包關系并保持長久不變。”實質上是承諾作為集體經濟組織成員的農民具有長久不變的土地承包經營權，并賦予農民對承包地占有使用、收益、流轉及承包經營抵押、擔保權能。還賦予農民股份合作社中的農民集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。保障農戶宅基地用蓋物權。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范進行。以上的《決定》精神，表明作為農民集體經濟組織成員，農民在集體土地所有制中可以享有按份共有的土地產權。

按照《民法通則》的規定，“財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利。”⑤“財產可以由兩個以上的公民、法人共有。共有分為按份共有和共同共有。按份共有人按照各自的份額，對共有財產分享權利，分擔義務。共同共有人對共有財產享有權利，承擔義務。按份共有財產的每個共有人有權要求將自己的份額分出或轉讓。但在出售時，其他共有人在同等條件下，有優先購買的權利。”⑥按照以上法律規定，農民應該獲得按份共有的土地產權，這是合法合理的舉措。當然，未經共同共有人同意，按份共有人不能擅自處分按份共有的財產，否則必須賠償，這就既使農民獲得按份共有的土地產權，又使農民集體土地制度得到鞏固的保障。農民的自留地、自留山、宅基地也可采用這個舉措，《物權法》第九十三條至第一百零五條都有具體的規定。因此，賦予農民集體經濟組織成員在集體土地所有制中按份共同的土地產權是合法合理的。

（四）賦予農民集體經營性建設用地的土地發展權

2008年10月12日，黨的十七屆三中全會通過的《決定》提出：“農村宅基地和村莊整理所節約的土地，首先要復墾為耕地，調劑為建設用地的必須符合土地利用規則、納入年度建設用地計劃，并優先滿足集體建設用地。”“依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障。”還提出：“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場，以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。抓緊完善相關法律法規和配套政策，規范推進農村土地管理制度改革。”①2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《決定》提出：“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實際與國有土地同等入市、同權、同價。縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規劃、多元保障機制。”“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。”②

根據黨的十七屆三中全會《決定》和十八屆三中全會《決定》的上述精神，在土地產權體系一般的基本權能中賦予農民集體經營性建設用地具有土地發展權，土地收益由集體經濟組織和集體經濟成員分享，農民按集體土地的按份共有的份額分得，農民集體經濟組織按共同共有的分額分得。對于土地增值部分兼顧國家、集體、個人進行分配，合理提高個人收益。

通過深化農村土地制度改革，堅持和完善農民集體土地的現代產權制度，以農民承包經營土地的承包關系保持長久不變為基礎，實行按份共有和共同共有相結合的土地產權制度，將承包經營土地數量轉變為土地產權份額，成為土地經營管理主體，在行使土地使用權、土地租賃權、土地抵押權、土地擔保權、土地繼承權等方面成為市場主體，這對激發農民發展農業生產、激活農村生產力的活力，推進中國特色社會主義現代化建設發揮關鍵性作用。③

綜上所述，以產權為核心的農村土地制度改革，以按份共有和共同共有相結合的中國特色社會主義新型集體土地制度，以不動產或動產按份共有和共同共有相結合、勞動者的勞動聯合和資金聯合相結合的集體經濟組織，以村級集體經濟組織代表集體行使所有權的組織主體，在建立農村集體土地的現代產權制度中創新新型農民集體土地產權制度，使我國在社會主義初級階段，對農村土地的集體所有產權不過于偏重，對農民集體土地中農民按份共有的產權主體又不忽視，這不僅是深化農村土地改革的迫切需要，又是適應社會發展規律和社會主義市場經濟規律的客觀要求。

創新新型農民集體土地產權制度，符合健全歸屬清晰，權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，從理論探索上基本搞清楚后，需抓緊修訂現行多重與土地相關的法律法規是當務之急，依法不斷革除體制機制弊端，盡快構建成熟而持久的農民集體土地產權制度。

（作者單位上海交通大學農業與生物學院教授）