加強城鎮集體資產監管的實踐與思考

一、加強集體資產監管的重要性和必要性

（一）從集體經濟實現形式多樣化看，必需要加強監管

根據黨的十七大提出的“推進集體企業改革，發展多種形式的集體經濟、合作經濟”的要求，這幾年，上海城鎮集體經濟、集體企業堅持深化改革改制，使集體經濟的實現形式呈現出多樣化的格局。上海市城鎮工業合作聯社（以下簡稱“市城鎮聯社”），是一個城鎮集體聯合經濟組織和城鎮集體資產的管理服務機構，其主要職能是推行民主理財，管好集體資產，維護社會主義集體經濟利益，防止集體資產流失。全系統現有上海9個郊區聯社，170戶企業。在新的產權格局下，有的集體企業吸納職工入股，改制為股份合作制企業和有限責任公司；有的吸收社會法人單位和個人資本，改制為混合所有制的企業；有的引進國外資本、技術和設備，組建成中外合資企業；有的改制轉制后，成為大的集團公司正在爭取上市。這些改革改制，使集體經濟煥發了生機和活力，但是，在經濟利益多元化格局下，集體資產的保值增值面臨新的挑戰。如果不加強監管，集體資產不僅難以保值增值，而且還會發生隱性貶值和逐步流失的可能性。

（二）從集體資產規模不斷擴大看，必需要加強監管

市城鎮聯社自1985年成立以來，資產規模不斷擴大。1997-2007年10年間，總資產由26億元擴大到88.5億元；凈資產由15.8億元增加到57.8億元。雖然企業數量從328戶調整到142戶，在崗從業人員從6.2萬調整到1.8萬，但是工業總產值、銷售收入、利潤、上繳稅金分別增長155%、183%、787%、159%。2007年以來，市城鎮聯社系統的集體資產規模繼續擴大，2012年全系統總資產118億元，凈資產47.6億元，主營業務收入112.8億元，利潤總額5.4億元，上繳稅金6億元。集體資產規模的不斷擴大，意味著企業的業務范圍、經營網點等大幅度擴張，有的擴張到全國各地，有的甚至擴張到國外。點多線長，如果管理工作跟不上，容易發生損害集體資產的現象。

（三）從全面履行聯社職能看，必需要加強監管

作為集體經濟的聯合組織，聯社的職能是對集體經濟和集體企業進行“指導、維護、監督、協調、服務”，這幾個方面相輔相成，缺一不可。就監督這一職能而言，通過加強監督，能夠有效阻斷侵吞集體資產等各種違法違紀事件的發生，防止集體資產流失；通過加強監督，能夠減少和杜絕盲目投資等現象的發生，確保集體資產的安全；通過加強監督，能夠及時發現集體企業和集體資產運行中存在的問題，促使它們生產優質產品，提高服務水平，自覺搞好環境保護，依法經營，照章納稅；通過加強監督，能夠促使企業合理制定職工收入分配制度，認真解決好勞資矛盾，維護好職工群眾的合法權益。

（四）從堅持反腐倡廉看，必需要加強監管

長期以來，城鎮集體經濟和集體企業的性質，決定了它既不是國有經濟的運作方式，也不是民營經濟的運作方式。在這個過程中，集體企業同樣要按照法律法規辦事，特別是從堅持反腐倡廉的要求來看，集體資產的監督與管理首當其沖。黨的十八大召開以后，黨中央做出了轉變工作作風、密切聯系群眾的八項規定，集體企業制訂定貫徹落實的措施，強調厲行節約，反對鋪張浪費，嚴禁奢侈浪費。要落實這些措施，一個重要的前提是按照相關規定，持之以恒地堅持搞好資產監督管理，除了靠企業干部的自覺性以外，更要靠落實日常的監管，及時制止不符合規章制度事件的發生；對已經發生的要及時處置，以儆效尤，真正做到“抓鐵有痕，踏石有印”。

二、近幾年市城鎮聯社加強集體資產監管的探索與實踐

（一）明晰產權，厘清責權

上世紀90年代中后期，隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展，三資企業、民營企業蓬勃興起，城鎮集體企業的經營受到極大挑戰，規模總量日益萎縮，集體資產的保值增值受到嚴重影響。針對這種情況，市城鎮聯社以明晰產權為核心，進行了全方位的改革。對虧損嚴重、資不抵債、扭虧無望的企業采取置換、轉讓等措施予以盤活；對有一定生存能力的企業，通過兼并重組、股份合作、引進外來資本等多種形式進行改制。在改革中，集體企業的產權結構發生了深刻變化，企業單一的集體資產出現了多元化趨勢，形成了多種組織形式。有經過改革的集體企業，有股份制合作企業和集體聯營企業，也有集體與非公經濟參股的混合所有制企業，或者采取租賃、承包等多種企業組織形式。在明晰產權的同時，建立和完善了法人治理建構，各級聯社和企業普遍組建了理事（董事）會和監事會等，不同范圍的集體資產所有者組建了資產管理部門。各級資產關系的聯社和企業向投資企業派出董事、監事，實行全程跟蹤。每年將集體資產運行情況向理事（董事）會、監事會報告，做到集體資產運作到哪里，資產所有者的人員監管到哪里，初步改變權責不明的現象。

（二）健全制度，規范運作

在企業投資主體和資產結構呈現多元化的情況下，如何搞好集體資產監管，確保資產所有者權益，是一個重要問題。對此，市城鎮聯社一是建立健全出資人制度、法人財產權制度、所有者權益制度等，從制度上明確產權人的權利和義務；二是建立健全聯社和企業資產授權經營和投資回報機制，努力使集體資產投資在安全可靠的前提下有更高的回報，實現資產保值增值。三是制定城鎮工業集體資產投資管理規定、三重一大事項規定、財務預決算制度和經濟責任制等一系列運行制度，做到按規矩辦事，按程序決策。四是對區（縣）聯社開展年度工作業績評價，對聯社全資和控股企業每年簽訂經濟責任書，進行經濟審計和經營者的考核獎懲。五是對侵犯集體資產的行為，通過法律等途徑進行維權，確保集體資產不受損失。

（三）盯住存量，管好增量

加強監管的目的是確保集體資產的保值增值，不論是存量資產，還是增量資產，都要分別加強監管。對存量資產首先是保證不流失，特別是在資產重組、股權合作、置換轉讓過程中，集體存量資產不能隨意低估、賤賣，集體企業不能輕易解體成為私人企業。其次是開發和盤活，促使其增值。對增量資產首先在利潤分成、收入分配等方面進行監管，防止產生新的流失、浪費和侵吞等現象。通過盯住存量，管好增量，市城鎮聯社系統的集體資產不僅沒有流失，還大大增強了發展能力，實現了保值增值。不斷形成新的利潤增長點。

市城鎮聯社雖然在集體資產監管中做了一些有益的探索，取得了一定的成效，但也存在一些值得注意和研究的問題。

一是對發展集體經濟的重要性認識不足，影響了對集體資產的監管。隨著市場經濟的發展，集體所有制經濟似乎成為了“弱勢群體”。以工業總產值為例，上海集體經濟所占的比例逐年下降。據《2012年上海經濟年鑒》統計，2011年全市規模以上工業總產值31987.44億，其中集體經濟243.19億，占比僅為0.76%，而在2000年占比為6.63%，2005年占比1.82%，2010年占比0.86%，集體經濟占比逐年下降的趨勢非常明顯。在這種情況下，有些經營管理者受社會上一些錯誤觀點的影響，認為集體所有制經濟已經落伍，只能讓其自生自滅，因此加強監管只是應景之作，可有可無。

二是一定程度上存在著重投入、輕監管的現象，影響了對集體資產的監管。這幾年，市城鎮聯社系統的企業普遍面臨激烈的市場競爭，正在經歷著從傳統制造業向現代制造業和現代服務業轉型的過程。為了求生存求發展，企業普遍加大投入力度，注重項目開發和產業轉型，取得了明顯的成效。但與此同時，一些企業領導人把主要精力集中在抓投入、抓開發上，一定程度上放松了對資產的監管。有的甚至認為，項目開發是硬任務，可以體現工作業績和水平，一定要著力抓好；資產監管工作抓得緊不緊，短時間內看不出效果，因此有意無意地放松了監管。

三是體制、機制不夠健全，影響了對集體資產的監管。首先從部分單位檢查考核來看，其設立的考核內容、考核指標、獎勵力度，都是圍繞著經營業績來進行，包括產值、稅收、利潤的增長幅度，新項目的開發，科技投入等，基本不涉及資產的監管工作。其次從機構設置來看，主抓集體資產監管的監事會等監督機構，在個別聯合經濟組織中還沒有全部建立起來，已經建立監督機構的，也有待于進一步提高以真正發揮作用。加之缺乏精于監管的人才，特別是深諳市場競爭技能，又熟悉集體經濟特性的領軍人物。這也不可避免地影響了集體資產監管工作的開展。

三、加強市城鎮聯社系統集體資產監管的設想

（一）從新的角度審視城鎮集體經濟，提高對集體資產監管的自覺性

集體經濟誕生于上世紀50年代初期。如果用傳統的計劃經濟體制下的框框來衡量，目前城鎮集體經濟的體量在縮小，集體經濟的社會作用似乎在減弱。但如果用市場經濟體制下的發展標準來重新審視，城鎮集體經濟仍然具有生存和發展的活力。

一是集體經濟占比下降，但絕對額大幅度增加，仍然具有旺盛的生命力。從市城鎮聯社系統這幾年發展情況看，原先傳統意義上“純”的集體企業與國有企業一樣減少或消失了，全額控股的企業少了，集體資產在企業中占的比例相對下降了，但是從集體資產的絕對值來看，呈現了持續增長的態勢。

二是集體經濟的產權形式多樣化，體制機制更加靈活。經過多年的改革和發展，市城鎮聯社系統的集體經濟已經逐步發展成為新型的集體經濟。具體表現為：產權清晰，產權結構多元化，建立了法人治理結構，企業成為獨立的市場主體，實行了按勞分配和按資分配相結合的分配制度，很大程度上解決了“產權不清，經營不活，分配不靈”等弊端，逐步與社會主義市場經濟相適應。

三是集體經濟的業態發生了深刻變化，正在從傳統手工業、傳統制造業向現代先進制造業和現代服務業轉變。市城鎮聯社系統的集體企業經過這幾年的創新轉型，淘汰了一批工藝技術落后，產品缺乏市場競爭力的項目和企業。通過大力開發高科技產品，取得多項國家專利；實行品牌戰略，多個品牌成為行業龍頭品牌，有的進入航天等尖端領域；開拓生產性服務業、國際貿易、房地產、工業園區租賃服務和小額貸款金融服務、物流配送等現代服務業，形成了新的增長點。

四是在增加就業和解決歷史遺留問題方面，仍然發揮著重要作用。市城鎮聯社系統目前有在職職工1.8萬余人，離退休職工、托管人員5-6萬人。即使在這種情況下，每年還產生相當的新增工作崗位。此外，由于企業改制等原因積累的矛盾比較多，每逢政策調整，涉及到的個人利益也必須及時調整，每年用在這方面的費用達9000多萬元。2012年盡管經濟形勢嚴峻，但是全系統就業崗位非但沒有減少，反而有所增加，員工的工資水平普遍上升10%以上。

（二）扎實做好各項基礎工作，建立集體資產監管的長效機制

1、清產核資，搞清家底。對集體企業擁有的各類資產進行全面的清查，摸清集體資產的“家底”，做到賬、卡、物、現金等齊全、準確、一致。重點開展四查：一查資金，是否存在多支少收，借支挪用、白條抵庫等現象，分清責任，分類處理；二查資產，對集體資產存量、結構、分布、應用情況進行全面清查、核實、評估，做到賬實、賬款相符；三查合同，查清合同的承包金額、期限、履約情況，對有悖法律法規或顯失公允的依照法定程序予以變動調整；四查債權債務，摸清債權債務的實際情形。通過清產核資，為今后的集體資產監管打好基礎。

2、完善財務管理，健全統計體系。要花大力氣完善企業的財務管理，促進企業的長遠發展，推動資產監管的有效進行。同時還要完善城鎮集體經濟的統計體系和制度，對涉及的企業數、人員數、資產數，按照不同的時段，進行快速全面的反映、分析和比較，為加強集體資產監管提供有效的依據。

3、指導和幫助企業建立完善集體資產監管的規章制度。一是要根據上級主管部門的要求，引導企業建立健全監管規章制度；二是抓典型抓示范，總結出一套行之有效的監管制度，向系統內的各類企業作示范推廣；三是檢查落實監管制度執行情況，針對有些企業執行監管制度缺乏力度，存在著把制度掛在墻上，留在紙上，說在嘴上，沒有在實際工作中得到嚴格執行的現象，督促企業通過自查，年終考核檢查、評比獎懲等方法促進監管制度落到實處。

4、建立和完善監事會班子，落實監管責任人員。必須建立健全監事會，應建而未建的，要指導他們全部建立；對已經建立監事會的，要幫助他們明確監管的職能定位，學習監事會的工作理論和政策法規知識，提高監事隊伍工作水平。針對目前監事會存在的人員年齡老化、專業人才缺乏的問題，要著力加強人才的培養和引進，把一批懂得會計核算、懂得財務審計、具有一定法律知識、工作責任心強的中青年人才充實到監事會中。

（三）明確重點監管的內容，增強對集體資產監管的針對性和有效性

一是抓好企業產權改制過程中集體資產的監管。集體企業產權改制今后還將繼續進行。根據以往的教訓，在改制過程中極易發生集體資產流失的現象，有的甚至把幾十年積累的家底毀于一旦，因此特別要加強監管。要通過調查研究，對改制的合理性和必要性提出監督性的意見和建議；要對改制企業存量資產的價值評估進行核實；要對改制后集體資產所占的份額和預期收益等是否能夠達到保值增值的目的進行監管。

二是抓好企業領導的業績考核和離任審計。企業領導對集體資產的保值增值負有主要責任，為了防止在企業領導中出現沖動投資、盲目擔保、鋪張浪費、違法亂紀等現象，給集體資產帶來損失，必須加強對企業領導的監管。日常的監管結合業績考核來進行，主要由上級部門組織人員進行考核，聽取本企業監事會和職工的意見，做出實事求是的評價。在企業領導離任時要依法進行離任審計。

三是抓好參股企業經營分配的監管。目前，市城鎮聯社系統一部分集體資產的產權形式是對外投資入股，不直接參與入股企業的經營管理，只是通過股權分紅取得資產收益。從實際運作看，如果不加強監管，這一塊資產的安全性存在較大的風險。因此有必要加強資產代表的選派，全程跟蹤參股企業的經營管理和分配狀況，及時發現風險和漏洞，做出正確的判斷，確保入股資金的安全和效益的收回。

四是抓好企業重大經營決策的監管。對重大經營決策的監管，要堅持實行權利和責任相統一的原則，誰決策誰負責的原則，教育與懲戒相結合的原則。市區兩級聯社和系統內各企業要建立健全重大經營事項決策制度，保證科學、民主決策。按照議事規則應由集體討論決策的事項，由決策層進行表決，表決結果以書面形式記錄在案。屬于集體決策行為，違反法律法規和規章，造成集體資產損失的，追究決策層的責任；屬于個人越權審批、擅自決策，造成集體資產損失的，追究個人的責任。通過有效的監管，努力從源頭上確保集體資產的安全，促進集體資產的保值增值。

（作者：上海市城鎮工業合作聯社監事會主任）