現代農業支持主體激勵的框架構建與行為優化

摘要：只有加強相關主體激勵，才能從源頭上保證現代農業支持持續健康、有序地開展。然而，現代農業支持主體間存在多重的利益關系與博弈關系，極大影響支農功效落到實處。據此，有必要結合各支持主體的特點，以加大財政支出為手段，以公共財政激勵相容為紐帶，以強化對政府、金融機構、農戶、村集體、涉農企業、合作組織、外資、資本市場等支持主體的利益約束、博弈管理與行為規范為目標，積極構建現代農業支持主體激勵框架，并在行為上實現對各支持主體的激勵優化。

關鍵詞：現代農業支持；主體激勵；公共資源；民間資源

中圖分類號：F812.8 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2015）06-1533-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.06.063

Abstract： Strengthening the incentives for related subjects， ensures healthy and orderly development in modern agriculture support from the source. However， multiple interests and game relation between main bodies greatly influence the practice and the effect of modern agriculture support. Thus， it is necessary to consider the characteristics of each incentive subject， construct the incentive farmework for modern agriculture support， and optimize the behaviors of incentive subjects in reality， by means of increasing fiscal spending that is compatible with public financial incentives， with an aim of strengthening the interests constraints， game management， and behavior normalization among the incentive bodies such as the goverment， financial institutions， famers， village collective， agricultural enterprises， cooperation orgainzations， foreign investment and capital market.

Key words： modern agriculture support；subject motivation；public resources；folk resources

現代農業支持在本質上是針對“三農”整體所呈現的弱質性而采取的一種外部幫扶行為，主要表現為包括公共資源與民間資源在內的各類資源投入。一項行為必然有其主體，現代農業最重要的支持主體是各級政府，并涵蓋金融機構、農戶、村集體、涉農企業、合作組織、外資、資本市場等其他民間支持主體。只有加強相關主體激勵，才能保證現代農業支持事業持續健康、有序地開展。

1 現代農業支持主體的關系辨析

我國正值經濟社會發展關鍵期，在綜合國力相對有限與財政能力相對不足的情況下，必然會在較長一段時間內存在群體間、產業間及區域間對公共資源的競爭行為。立足于現行行政管理體制，各級政府肩負了包括現代農業支持在內的眾多經濟社會發展重任，很大程度上決定了公共資源配置的重點領域與優先序列。然而，20世紀80年代初開始實施領導干部選拔和晉升標準的重大改革，導致地方官員熱衷于經濟增長率提升[1]，并深刻影響由其主導的地方政府行為[2]。據此，作為社會效益高而經濟效益低，繼而政治利益也低的特殊產業，農業在公共資源配置的博弈之爭中始終落于下風。同樣，由于經濟利益驅使，現代農業各民間支持主體也缺乏足夠的支農積極性。換言之，“利益”與“博弈”成為現代農業支持主體關系的關鍵詞匯。

1.1 現代農業支持主體的利益關系

就現代農業支持而言，主體利益關系的核心是投入關系，主要涉及各級政府間利益關系，并涵蓋其他民間支持主體間利益關系。

1.1.1 各支持主體在現代農業整體投入中的比重分配關系 政府代表公共資源進行投入，其行為具有導向性、調節性與示范性功能。考慮到現代農業支持效果與效率，各級政府的支農邊界有所區分。其中，中央政府承擔經濟宏觀調控職能，并積極利用稅收返還與轉移支付等財政杠桿來調節地方政府財力；現代農業存在區域性與特殊性，而地方政府由于掌握充分的信息優勢，更適合直接開展支持活動。從目前情況看，中國更多地依靠地方政府開展具體的支農活動。同時，市場經濟條件下，現代農業發展帶來的不只是自身產業跨越式發展，同樣也在縮小收入分配、帶動消費、推動其他產業發展上起到難以替代的積極作用，這也要求各民間支持主體在考慮自身經濟利益的同時也適度開展支農投入。概括而言，在現代農業整體投入的“大盤子”內，需要關注各支持主體投入比重分配格局，這既是各支持主體支農職責的真實寫照，也是公共資源與民間資源支農功能的客觀反映。

1.1.2 各支持主體在農業與非農業投入中的資源配置關系 資源配置的核心是效率問題，效率問題又是資源的使用方式與使用結構問題。現代農業支持主體以所掌握的各類有限資源來完成所期望的各種實際目標，必然在農業與非農業的投入過程中存在資源配置的抉擇。

對于公共資源而言，財政需要通過本身收支活動為供給公共物品與公共服務提供經費和資金，繼而引導資源流動，彌補市場失靈。一方面，近年來黨和政府高度重視“三農”問題，不斷要求擴大財政農業支出規模。2002年修訂后的《農業法》規定“國家逐步提高農業投入的總體水平，中央和縣級以上地方財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度”。之后的一系列重大政策文件也不斷強調要加強現代農業支持力度。另一方面，當前我國正處于“四化”同步發展與全面深化改革的新階段，眾多領域均亟需政府介入與干預。2012年國家財政總支出已達到歷史最高點的12.60萬億，但一般公共服務、外交、國防、公共安全、教育、節能環保等領域的支出也在不斷增長，未來財政支出用于農業領域的增量空間將非常有限。

對于民間資源而言，產權主體主要以涉農程度及投入—產出比作為各類資源在產業間的分配依據。金融是現代經濟的核心，本應在提升農村經濟資源的配置效率上發揮重要作用。然而，在商業化傾向的金融體制改革進程中，大批金融機構正在撤離農村市場。同時，政策性金融資金來源渠道單一，目前農發行信貸資金主要來源于央行再貸款、發行金融債券、企事業單位存款，支農范圍極其有限。2012年金融機構（不含外資、證券）用于農、林、牧、漁業的貸款年末余額僅為7 763.77億元，僅占總貸款年末余額的1.29%；金融機構（含外資）境內用于農、林、牧、漁業企業的貸款年末余額僅為3 978.03億元，僅占總貸款年末余額的1.42%[3]。從外資看，中經網統計數據庫顯示，1997年外商實際直接投資農業額為6.30億美元，2002年達到10.30億美元，2005年與2006年分別回落為7.20億美元和6.00億美元，2009年達14.30億美元，2010年增長至19.10億美元，2012年達20.60億美元。總體看，農業利用外資在全部利用外資中的比重仍然很小，平均只有1.60%。2012年農業外商直接投資額（FDI）僅占全部投資額的1.80%。同時，農業利用外資近90%集中在東部沿海開放地區，中西部地區相對滯后。其中，山東省、江蘇省與廣東省的FDI額超過全部農業FDI額的40%，而貴州、寧夏、甘肅等西部省份合計僅占1%左右。從資本市場看，截至2011年6月，全國共有上市公司2 220家，其中“農林牧漁”類公司有59家，“食品、飲料”類有94家，在上市公司總體分類中，“大農業”類上市公司約為160家，占上市公司總數的約8%[4]。絕大多數的農業上市公司總股數相對偏小，整體業績不佳，且存在“非農擴張”的問題。從農戶看，農戶的生產性投資主要用于種子、化肥、農藥和農膜等物質消耗的生產費用支出，僅是一種維持簡單再生產的短期補償性投資，缺乏對農業長期發展投資的足夠熱情。從村集體看，家庭聯產承包責任制實施后，村集體職能逐年弱化，難以直接開展農業投入。以村級公益事業“一事一議”為例，村集體經常面臨“事難議、議難決、決難行”的執行困境與“小事能湊合，大事沒辦法”的效用窘境。從涉農企業看，盡管農業產業化建設進程明顯加快，且一系列農產品加工、流通、倉儲、包裝等企業共同構成具有高農業依存度的涉農企業群體，但總體上，企業目前并非農業主要經營者。從合作組織看，農民專業合作組織蓬勃發展，且適應現代農業經營主體要求，但無論是經濟意識、組織規模、行業影響力、市場集中度等均有待進一步培育，其未來現代農業支持功效雖不可忽視，但短期內支農力量仍較為薄弱。

概括而言，現代農業的支持力度與發展前景在很大意義上取決于社會整體資源的分配額度，而各類現代農業支持主體既掌握著社會絕大多數資源的配置權，也決定了現代農業投入的總體規模。

1.2 現代農業支持主體的博弈關系

就現代農業支持而言，各支持主體間既然存在密切相連的利益關系，便也存在此消彼長的競爭關系，更將引發連續不斷的行為博弈，更多地表現為現代農業投入的分歧與摩擦。

1.2.1 中央政府與地方政府在現代農業投入責任上的博弈關系 中國政府間事權劃分歷來較為模糊，存在著上下不明、“你中有我，我中有你”以及事權下放過低等各類問題[5]。尤其自分稅制改革后，中央政府掌握大量財權，而地方政府除要承擔法定的顯性事權，還要負責委托性的隱性事權，造成中央政府與地方政府間往往存在財權與事權不匹配的困境，加之撥付環節的“跑、冒、滴、漏”及使用環節的分散投入等弊端，在極大削弱地方政府執行力的同時，也動搖其貫徹實施上級政策的信念。在具體支農實踐環節，中央政府出于受益、行動、技術等原則的考慮，寄望地方政府更多地承擔支農事責；但地方政府出于自身財力情況與GDP增長狀況的考慮，總是希望盡可能減少自身壓力，期望中央或高層次政府通過強力介入來“兜底”，“等、靠、要”思想嚴重，繼而影響支農效果與效率。據此，由于層級利益分化，現代農業投入責任便在中央政府與地方政府間存在孰輕孰重的爭議，在行為上表現為地方政府并不總是切實執行上級政策，而是在利益權衡中有選擇地執行，如財政支農資金削減、挪用、擠占、分散投入、虛假配套等。

1.2.2 公共資源與民間資源在現代農業投入額度上的博弈關系 公共資源與民間資源是現代農業投入的兩大來源。前者雖占據主導，后者卻不可或缺。市場經濟體制下，市場在資源配置中起基礎性作用。現代農業各民間支持主體雖也存在涉農利益，但在各類資源分配上，普遍具有“嫌貧愛富”的心理。此外，近年來黨和政府不斷加大支農力度，現代農業民間支持主體對公共資源支農存在較強的依賴性，更多情況下需要依靠財政補貼、擔保等激勵措施的推動才會或主動或被動地進行適量投入。以農業保險為例，難以按照準商業性經營模式運行，只能走由政府主導與支持的政策性農業保險之路。其中，農戶往往只需要承擔約30%的保費，其余保費多數來自于各級政府補貼。但同時，政府亦希望充分發揮財政“四兩撥千斤”的先導功能，積極調動民間資源加大現代農業投入力度。據此，現代農業投入額度便在公共資源與民間資源間存在孰多孰少的差距，突出表現為相互觀望、相互推諉、相互攀扯等。

2 現代農業支持主體激勵的框架構建

在政策執行領域，政策制定者通常是中央政府或上級政府，其往往通過設計適當的獎勵手段和執行環境，以一定的行為規范和懲罰性措施，借助信息溝通來激發、引導、保持和規劃地方政府或其他執行主體的行為。就現代農業支持而言，主體激勵即是采取具體激勵與普遍激勵相結合、顯性激勵與隱性激勵相結合、內部人員激勵與外部生產激勵相結合的方式，加強對政府、金融機構、農戶、村集體、涉農企業、合作組織、外資、資本市場等支持主體的利益約束、博弈管理與行為規范，推動其結合自身的利益取向、行為動機、目標定位、能力狀況、涉農程度等，審時度勢，統籌規劃，科學化、精細化、針對性地共同開展支農投入，以形成合力，繼而實現現代農業支持總量達標、結構合理、效率提高、效果顯著。概括而言，現代農業支持主體激勵具有三重內涵：一是激勵各級政府及各類行政職能部門充分履行各自職責，尤其是發揮財政的公共資源配置功能與農業投入主體功能，保持對現代農業支持的主導性；二是激勵各類現代農業民間支持主體及時、足額、有序、主動地保證支農投入，建立健全現代農業支持多元投入機制；三是以財政為杠桿，在提供公共物品和公共服務過程中，以財政補貼、稅收支出等方式來積極實踐公共財政激勵相容，調動各類現代農業民間支持主體的支農積極性，改善其支農效果與效率。結合各類現代農業支持主體的特點與分類，可構建現代農業支持主體激勵框架（圖1）。

3 現代農業支持主體激勵的行為優化

目前，我國基本形成了政府、金融、農業經營者等“群龍治農”的支農格局，每一類投入主體都對發展現代農業發揮了必要作用，但各自也都存在問題。現代農業支持政策成本的財力支持，是現代農業支持政策目標實現的基礎。在資金總量約束條件下，應針對不同支農主體進行激勵設計，以加大支持力度。

3.1 政府支持現代農業的激勵優化

針對當前財政農業投入分散的現狀，為提高資金使用效率，整合財政支農資金應予以重點關注。具體而言，一是加大一般性轉移支付力度，減少專項轉移支付額度。中央政府應給予地方政府更多的支農自主權，將財政資金“打包”發放，鼓勵地方政府結合屬地實際情況，利用信息優勢，集中力量從事最關鍵的支農事務，提高資金使用的規模效應。同時，有效避免專項轉移支付固有的“尋租”問題，防止財政資金流失浪費。二是提倡各職能部門協同申報項目。按照“資金渠道不變、審批權限不變、使用渠道不變、管理職責不變”的原則，將項目申報、項目審批、資金撥付、運行控制、產出評價、執行監督等各環節整合于同一管理系統內。在上級相關部門監管下，基層政府可由財政部門聯合其他部門進行項目統一申報[6]。三是為整合財政支農資金創造良好的外部環境。一方面跨越傳統行政區劃，將地理位置毗鄰、區域類型相似、農業生產環境類似的連片區域聯接成整體，營造空間范圍更廣闊、更易于體現規模效應、更匹配于整合后財政支農資金使用的現代農業項目建設單元。另一方面，以農業綜合開發為契機，搭建財政支農資金整合項目平臺。在土地治理領域，主要依托穩產高產基本農田建設、大宗優勢農產品基地建設、良種繁育、土地復墾等中低產田改造項目，草場改良、小流域治理、土地沙化治理、生態林建設等生態綜合治理項目以及中型灌區節水配套改造項目；在農業產業化建設領域，主要依托優勢產品、特色農業、支柱產業等。

3.2 金融支持現代農業的激勵優化

金融支農無論在規模抑或效果上都不佳，部分歸結于信息不對稱、供需結構失衡、經營管理封閉等，但主因仍在于金融機構自身的資本逐利性。據此，有必要整合財政支農資金與金融支農資金，通過建立農村金融財政補償機制來實現公共財政激勵相容。具體而言，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，以利息補償和風險補償的方式，激勵金融機構降低貸款利率、改善貸款條件、增加信貸額度和擴大信貸投放。同時，完善稅收支出政策。對農村信用社、農村政策性擔保公司實行稅收抵免、納稅扣除、延期納稅等稅收優惠政策，對農業發展銀行等非營利的政策性金融機構免稅；對支持農業的金融業務實行差別稅率政策，將減免稅與存貸款比例掛鉤[7]。在農業外資利用方面，繼續加強政策引導。例如，商務部出臺的《2013年全國吸收外商投資工作的指導意見》，便鼓勵外資投向現代農業領域。同時，注意外資招商方式、來源構成與投放布局的合理性，積極采用股權融資、融資租賃、項目融資、合作開發、境外上市、跨國并購、項目收益轉讓、投資基金等方式，加強與國外大型農業產業化公司的聯系，側重于高技術含量及高附加值的項目合作。特別需要指出的是，財政要加強資金保障功能，優先保證外資農業項目配套資金的到位率。在資本市場利用方面，有必要通過調整利潤率、資本金等指標來改善涉農企業股權債權融資條件，降低其入市門檻，推動社會資金投向“三農”領域。

3.3 農業經營者支持現代農業的激勵優化

提高農業收益率是激勵農業經營者提高現代農業投入的關鍵。具體而言，一是發揮財政支農先導功能，通過貼息貸款、政府擔保、項目配套補助等激勵舉措，穩步建立政府主導、社會廣泛參與的現代農業支持新機制，提升農業經營者的務農信心。二是探索農業工程多元投融資模式，積極開展公私合營、公司合資、建設-經營-轉讓（BOT）等方式，對水、路、電、氣、網等農業基礎設施加大財政扶持強度。三是創新農業經營體制，培育種糧大戶、家庭農場、農民專業合作組織等新型農業經營主體，推動土地流轉，提高農業規模化、集約化水平。四是完善現代農業支持制度，轉變農業補貼方式，健全農產品價格機制，發展政策性農業保險與再保險，提高農業生態補償支持力度。

參考文獻：

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