黨國英：中國城鄉一體化的制度創新

策劃前言

這個5月，《商周刊》主辦的“藍色青島大講堂”在黃海之濱如期開講。本屆政府著力推進“以人為核心的新型城鎮化”，這一理念被社會各界接受、贊賞，也自然成為本次大講堂的主題。

也許很多工作、生活在城市的人會覺得，城鎮化、三農、農業與農民的保護是離自己很遠的事情，但果真如此嗎？農業的效率影響著年輕一代的職業選擇；農業合作社組織方式、實力強弱，關系著餐桌上各種食材的價格與安全；專業農戶應當分散居住，而相對高歌猛進的城鎮化建設來說，18億畝紅線并非難以堅守，城鎮化建設缺的不是好土地而是好規劃。

這就是思想激蕩帶來的火花。“藍色青島大講堂”邀請到中國城鎮化研究的資深學者，專門從事農業經濟學研究、專長農村制度變遷的黨國英。身為中國社會科學院農村發展研究所宏觀室室主任，黨國英用腳丈量農村國土，以學者之眼觀察，以學者之思著述，以學者之心傳播，并以學者的責任與使命推動改革。

作為媒體，這樣的使命，《商周刊》同樣樂于承擔。作為由媒體承辦的講壇，“藍色青島大講堂”也有自己的使命感：愿思想的火花點燃心中的智慧，愿思想的激流順著黃海的潮涌遠去。

做農村的研究不可避免涉及到城市發展問題，我深切感到城市化和農村發展非常密切，離開了城市化的歷史講中國農村問題就說不清楚。這個問題和我們的利益密切相關。作為一個專業人員，應該說調查研究比較多一些，閱讀要多一些，我希望我的研究更有根據。

城市化不可中斷

有一位英國學者有這樣一個觀點：當今世界最重要的是兩件事情，一個是互聯網的普及，另一個就是中國的城市化。中國的城市化方興未艾，如果中國的城市化過程中斷，那可能就意味著我們的發展中斷。中國的城市化正處在高峰期，并且要進一步發展、進一步提高。如何認識這一現實？如何在城市化過程中盡可能地消除我們的一些摩擦？怎么樣讓城市化穩定地向前推進？我認為是非常值得關注的事情，對中國的老百姓和政治家確實需要高度關注，全世界都在關注中國，看著中國人民怎樣做，所以關心這樣的事情對學者來講是責無旁貸的。

十八屆三中全會明確提出“讓農民享受現代化的成果，享受城市化的成果”。可以算一筆賬，假設城市居民收入是100元，農村居民收入是33元，城鄉居民收入差接近67元。如果我們的城市居民收入由100元變成300元，農村收入也由33元變成300元，總量是600元，現在一個是100元，一個是33元，平均收入是66元左右，到平均300元是一個巨大的跨越。我們剛才講的由66元到300元，還沒有什么問題，如果我們把數字再做調整，城市居民和城鄉居民人均收入同時達到400元、500元，跟美國的人均收入是接近的，在收入指標的差額上，要趕上美國的水平，我們感覺任務比較艱巨。能不能把這個差距補上？可能性有，但確實是非常困難。

中國城鎮化目標的核心是人本主義的，是以人為核心的城市化。究竟怎么理解，我們要克服什么樣的困難，去達到這個目標，也是非常值得探討的問題。

如果農村仍保留著原始落后的生產、生活方式，經濟是很難增長的。我在江蘇鎮江考察時發現，從事耕種的人大多是“386199”部隊。“38”是婦女，“61”是兒童，“99”是老人。從我的調查研究看，中國的農業越是使用現代化的生產方式，越是走規模經營的道路，農業的主體越年輕。一個農民種300畝水稻，規模越大，種地的農民越不是“386199”，而是越年輕化。從這個角度看，我們對中國農業還是蠻有信心的，但實現這個目標一定意味著大量農民離開農村，要到城市去。

讓農村沒有窮人

城市將會發生重大的結構性變化。城市主體認為自己屬于中產階層，比如發達國家的職業化農民無一例外是中產階層，這就是我們未來的目標。

在這樣一個過程當中，中國處于國際競爭之中。在國外考察時我發現，印度的情況比中國差。但有些我們遇到的問題，印度卻沒有。身處歐美國家之外的第三世界，我們怎樣走得快一些，走得穩一些，這是一個挑戰。

發達國家的農民一定是典型的中產階層，農村沒有窮人，窮人生活在城市，因為窮人生活在城市更容易一些，更容易得到社會的幫助。今天的中國與東歐國家有一些明顯差別，我們能不能通過發展使我們的農村也能像波蘭一樣，我們人口與土地的比例與發達國家差不太遠，別人能做到，我們為什么做不到呢？

我想比較重要的問題，就是農業發展問題。很多數據證明，中國的農業與發達國家相比，最根本的問題是成本比國際市場高。許多國家的農產品進入中國，在繳納了配額內的關稅后價格比我們要低。我們曾經做過一個估算，在目前基礎不變的情況下，進口量達到30%，國內價格和國際價格接近一致。但我們能不能容忍30%的進口？這個問題要換一個角度去思考。如果中國確實通過各種努力仍不能降低農業的成本，那我們該進口就進口。因為歷史證明，一國通過糧食來制裁另一國從未有過成功案例，國際農產品的“大鱷”也許可以通過超出價格賺取更高的利潤，但我們也可以利用國家的儲備和國際糧商進行博弈，盡可能化解影響。

吃得便宜意義重大

我認為中國完全可以通過努力降低成本。比如國內的糧食單產，山東省每畝單產比美國平均水平要高，江蘇也有這樣的水平，但是我們的成本仍然比發達國家高得多，中國農業勞動生產率大約只有美國的1/3，根本差距在于農業機械化效率。

我去美國農場考察時完全震驚了，3個勞動力種了45000畝地，由兩臺機器完成。通過調查發現，農民耗時間最多的農業勞動類別就是灌溉，灌溉對勞動生產力的影響特別大。我在河北考察時發現，河北人知道自己灌溉成本大，所以干脆不灌溉，他寧愿不生產價格更高但需要灌溉的小麥而生產玉米。農民需要考慮總收入，種小麥影響收益，那么就不種小麥。如果不種小麥，去認真種玉米，總的收入反而更高。那么如果有某種技術更新，使種小麥和種玉米互相不影響，可以同時耕種總收益更大，那么農民就種小麥。

我在江蘇調查時發現，那里的農民小麥和玉米都種，但是對水稻投入更多。隨著技術的革新，散戶變成大戶，最后發現有效的時間可以增加，于是兩種糧食同時認真耕種，效益更大。這個啟示就是我們既有辦法解決效率問題，也有辦法降低成本。

農業成本的降低，對于中國來講意義特別大，對于增強中國國力，乃至于增強中國技術創新的活力意義都特別大。大家都知道美國的科技實力非常強大，一個重要原因是美國年輕人的職業選擇行為。在我的研究中發現，當一個國家的食品價格低的時候，這個國家的國民職業選擇傾向符合自己的個性特長，創新創造。比如在大學學一個學位再學一個學位，可以不斷跳槽，可以一生追求興趣，這都是靠他對生活的無憂無慮來支撐，靠政府對老百姓的支持。

我看到一個數據，七分之一的美國人拿著政府發的食品券，他們的住房也不是問題，吃和住都不重要了。簡單說，人們的生活無憂無慮，可以膽子大，追求自己的偏好。所以創新的活力不單單是精神上的支撐，而是物質條件的支撐。在我看來，食品價格低，讓老百姓吃得便宜，對社會發展創新影響非常大。

我們國家國民生活成本中吃飯的成本所占的比重，城市的數據仍然是35%左右，這意味著我們的吃飯成本高了，一般的發達國家這個成本應該在15%-20%。這和我們中國人吃飯比較復雜也有一定關系，但吃飯成本高低具有標志性意義，標志著這個國家的生活處在一個緊張還是輕松的狀態。所以把農業成本降下來，靠我們自己的努力讓吃飯成本變得便宜，不光是簡單的農民收入的問題，還涉及到整個社會發展。

家庭農場好過萬噸奶牛場

怎么樣降低成本呢？家庭農場是和農業現代化結合得非常好的組織方式。有一次我到荷蘭，荷蘭人說起中國的萬噸奶牛場感到又吃驚又好笑。家庭牧場比萬噸奶牛場好嗎？伊利集團的高管告訴我，他們是出于無奈才搞萬噸奶牛場。如果農民可信，如果條件具備的話，這位高管也認為家庭農場要比萬噸奶牛場要好。

家庭農場是適應農業現代化的，也是非常重要的農業組織形態。那么只有家庭弄場夠不夠？答案是不夠。

對于農產品市場來講，無論多大的家庭農場，對于整個農業產業鏈條來說仍然是小的。荷蘭一個小小的國家，兩萬家的家庭農場，再大的家庭農場也只是萬分之一，怎么辦？——專業合作社。

山東省最早提出的農業產業化思路非常好，整合農業產業鏈，提高農業的綜合效率。

中國的合作社號稱有120萬，政府在自己的文件當中會規劃農業合作社每年增加多少多少，這就給基層的領導一個信號合作社越多越好，其實完全錯誤。合作社不在于多，而在于強、在于大。歐洲的合作社大到跨國級規模。我剛才講到荷蘭的奶牛農場，最大的合作社吸納5%的農場，還可以吸收瑞士等周邊國家的農場主來參加，這就是跨國的合作社。所以當中國和國外農產品競爭的時候，其實是和對方的合作社競爭。

可是反觀現實，我們現在合作社非常弱小，官員誤以為合作社越多越好，只是沒有做大做強。當合作社強大起來，合作社在整個農業產業鏈當中的收益會最終分配給農民。可如果是龍頭企業強勢，牽頭合作社發展，分配給農民的產業鏈收益不會有多少。

中國的農業GDP大約是中國GDP的9%，農業增加值是6萬億元。全國人民在吃飯方面花的錢是多少？通過恩格爾系數來計算是遠遠超過6萬億元的。從歐洲的經驗看，家庭農場可以長期虧損，但是長期虧損的家庭農場，卻可以在合作社的支撐下經營下去，合作社再做收入返還。在歐美國家，已經很多年沒出現牛奶過剩、傾倒的情況，但是中國有。合作社起著使農業高度組織化、秩序化的作用，所以一定要使我們的合作社做強做大。青島的農業也很重要，能不能全市最多有兩三個合作社，而不是一個村一個，比如一個水產合作社、一個蔬菜合作社……幾個就行了。怎樣做強做大其實不難回答，如果目標明確，相信官員會找到一些辦法。所以中國農業的核心問題是降低成本，這對國家活力特別重要。

守住18億畝紅線

關于農業與農民的保護問題，研究領域也是經常吵架。很多人說我們1億噸的糧食需要2億畝的地，如果進口1億噸糧食，就相當于進口2億畝的地，干脆讓別人去生產糧食，我們用土地來發展城市化。城市化缺地，事情果真如此嗎？不是這樣的。數據顯示，我們土地浪費很嚴重，土地效益大概只有日本的八分之一。一些發達國家一畝地可以產生300萬GDP，我們應該在50萬以下。所以我們只要瞄準發達國家城市土地利用效率，土地存量就可能翻一倍，中國不缺土地。中國號稱世界上最嚴格的土地節約利用，但是比不嚴格的土地制度之下的土地效益要低得多。因為中國要搞城市化，要圈地，所以不要保護農地。我非常遺憾地發現甚至一些著名的學者也在說這樣的話，我認為他們沒有去充分分析城市土地利用效率太低了這個現實問題。

農業有一個特點，就是土地越多越好，土地多了以后，我們可以把單產目標降低，就可以少用化肥農藥。所以農業用地是越多越好。一方面我們城市缺土地，另一方面土地越多越好，我們為什么不去保護呢？即使這樣，我們可耕作的土地18億畝是沒有問題的。山東省一畝地產1噸糧食，無霜期的邊界越來越向北推進，用11億畝地產糧食，一年產兩季，大概就是兩億噸，中國人的口糧不缺。農業用地是越多越好，多了以后，就可以大大減少化肥的投入，可以使我們的環境有所改善，當然這個于國民福利是利好的因素。

怎么保護呢？我給國土資源部官員提了一個建議，簡單說，就是在我們國家設定農業保護區，在農業保護區里面非農項目只能出不能進，但已經有的非農居民不要強制遷出；在農業保護區以外的土地，國土資源部不要管，把這些項目用地下放當地。下放好不好？據我這兩年研究，地方居民自主權越大，城市會搞得越漂亮。

中國適合居民的大概有60億畝土地，把30億畝作為農業保護區，其實還有20多億畝土地可以耕作，60億畝里面還有一半就交給地方政府，可以做很多文章。其實真正城市建設需要的，五六億畝就足夠了，目前城鄉建設用地加起來一億畝左右。整個盤子看來，中國根本不缺土地，我們缺有效的規劃。

中央認真管理農業保護區，其他的事情交給地方。劃定農業保護區，因為是農業保護區，簽訂使用者就不能把土地自由轉化為建設用地而只能將土地用于保護農業。理論上說，似乎剝奪了農場主的發展權，歐美國家有自己的辦法給農場主補償，我不征你的地，但也不讓你搞其他的建設，效果和征地是一樣的。前面提到的荷蘭農場占地大概40公頃，40公頃只有六七畝地是養牛的設施，還有奶罐、家庭生活站，占地不太密集，其他的地用來養牛，一公頃大概養70來頭牛。我問他們，為什么不發展一個類似中國的農家樂呢？農場主說，政府不可能允許。盡管存在審批制度，但報批一般是不能通過的。這確實是荷蘭政府對荷蘭農民發展權利的剝奪，如何補償他的損失呢？我想既然荷蘭能存在這樣的模式，就意味著有辦法解決這個問題。這樣一些政策細節，我們的官員、學者一定可以想出解決方案來。

土地制度需要改革

眾所周知，十七屆三中全會開始，中央就要改革土地制度，轉變為農民的土地承包權不變，集體建設用地和國有建設用地要統一市場，改革農業自主經營制度的實現形式，所謂統分結合的方式。然而5年以后的十八屆三中全會，全國基本上沒有落實。

土地承包權要長久不變，就是對“增人不增地、減人不減地”政策的簡化。有些專家指出，“增人不增地，減人不減地”，意味著農民對土地的所有權，承包地跟家庭人口增減沒有關系，承包權不能隨意剝奪。法學家認為這就可以理解為農戶所有。這是不是削弱了公有制？我記得有一年，山東濟寧市的一位法官給我寫信，他說他曾經認為“增人不增地、減人不減地”這個政策是壞政策，因為人多了，就要給人家多一點地，人家要吃飯，天經地義，把土地當成一種福利，沒有當成適應市場化的生產要素。然后他又說，當法官長期審理涉及土地的案件，多少年下來以后，就有一個體會，中央的政策是對的。我非常欣賞這位法官。

現在又遇到一個問題，市場經濟的主體是誰？是公有制經濟還是私有制經濟？十八屆三中全會提出發展混合型經濟，我理解是對國有經濟的一個重新認識，農業推進的土地確權改革，一系列產權改革，實際是對農業領域公有制、經濟所有制的改革。希望這樣的觀念轉變有利于社會發展，徹底改變傳統的又犧牲效率、又犧牲公正的制度。

關于土地制度改革是多方面的。比如宅基地制度改革，征地制度的改革，集體用地市場化的改革，承包權長期不變的改革，七大改革領導小組，兩大小組都涉及到這個問題。我認為可以進一步解放思想，因為土地制度改革對中國改革發展影響太大。

專業農戶不能聚集居住

最近幾年常坐火車走京廣線、京滬線，尤其走京滬線路過山東的田野時，感覺與美國有點相似。這說明山東本身發展好，同時說明村莊實現了合并。

中國行政村大約50萬個左右，自然村有些人說是300萬個，像山東這樣的地方自然村邊界比較清楚，但要走到湖南、湖北一些地方，就說不清楚什么叫自然村了。未來20年、30年，農村的人口布局究竟會發生什么樣的變化？為什么要談這個問題？中央現在下大力氣來做新農村建設，結果建設了半天，農村都沒有人了，現在這個問題相當普遍，有些村人少了一半，有些地方干脆沒人了，我上個月到廣東去，好多自然村沒有人了。

我們到底有沒有必要把一千萬個村民小組，或者300萬個自然村，50萬個左右的行政村，齊頭并進地推進城鎮化建設？花費的金額相當驚人，而且維護成本農民是掏不起的，我認為沒有必要這么整齊劃一地推進。

這時候就要來分析一下，未來中國農村人口布局是什么樣子？我們根據經濟發展走勢，如果讓農民的收入和城市居民一樣，估計中國農村只需要3000萬戶專業農民，3000萬戶大概是現在中國農村總戶數的1/7。這些農民究竟怎樣布局？

專業農戶是不能集中居住的。不能住在城里，政府發一個班車，然后開車上下班。農業人口的標準居住方式是一戶一個地方；而脫離農業的人需要集中居住在小城市、大城市，有基礎設施，公共服務的便利。

關于農村人口的布局，我強調這兩個方面：未來中國可以發展兩三萬個小城市。在德國，5萬人口以上都是大城市；同時可以發展幾百萬個小型專業農民的聚集地。

所以在農村建設這個問題上要慎重，目前一些地方發展得比較好，在專業農民集約土地的情況下，農民照樣可以住得比較好。現在考慮到不集中則已，要集中就集中大一點，如果只有兩三千人，基礎設施維護的成本相當高，也不能吸引年輕人住下來。脫離農業的人口集中度要高，而沒有脫離農業的一定要分散居住，不要聚到一起。反過來說，不是每一個村莊都要現代化，因為大量人要離開。我們不要走彎路，不要浪費。

城市缺的是土地還是規劃？

這個問題不簡單為了講城市人活得怎樣舒服，這是你關心的問題，中國未來專業農民需要3000萬戶，六倍到七倍于這些數據的人要進城，城里能容納嗎？

讓這么多農民進城，連房子都買不起，能安家就業嗎？城市能發展那么快嗎？這些問題必須回答。一個粗略的回答，城市擴張的過程，其實就是工商業發展的過程，一個國家只要工商業發展，城市必然發展，相對應的農業就越來越少。目前農業占總的GDP不到10%，我們的城市化率現在是54%，即使是荷蘭，農業GDP占總GDP比重也是10%，但是他們的城市化率是90%。問題出在什么地方？首先肯定有統計的問題，中國的一些村莊其實就是城市，但統計上仍然是農村，這種情況在珠三角、長三角非常明顯。

我的看法是，中國目前城市化率不夠，我們的城市化質量存在問題，大城市和小城市差得太大，很多城市與北京等發達城市無法相比，城市化質量低。

中國經濟增長快速時期和歐美國家同期相比，經濟每增長一個百分點，對就業的拉動大概是歐美的1/2到1/4。中國的經濟增長沒有和發達國家城市化推進相匹配，為什么？我想有種種原因，其中之一就是中國的房價高。

東京用地緊張全球知名，但是看2011年的數據，東京的城市建成區占城市轄區總面積97.7%，在建成區里面，住宅用地占59.2%，居民區用地大部分是給老百姓住，居民居住區中，有33%是獨棟房子。值得注意的是，中國的數據一般是25%以上。中國應該沒有任何一座城市的用地比東京緊張，但東京的房價有多貴？在新宿，500萬人民幣可以買一個像樣的獨棟，但在北京，五環以內的獨棟房子，我估計全部在5000萬人民幣以上。

所以不要說因為中國的土地緊缺造就了高房價，這句話根本立不住。我們的問題出在規劃上。居住緊張已經對老百姓造成了巨大傷害，這有心理學的研究和數據做支撐。

是不是可以把城市規劃修改一下，住宅規劃改成兩個部分，獨棟住宅區占36%，給低收入人群蓋的樓房占8%，加起來是44%。仍然比東京低不少。然而這一改就能讓城市居民2/3以上的家庭住獨棟房子。由于獨棟住宅維護費用高，歐美人在居住上花錢占儲蓄的2/3，住樓房不會發生更多的消費。農產品價格高、居住過于密集，都會抑制消費。所以不要總說中國人天生愛攢錢，攢錢不攢錢取決于經濟關系，農產品價格高，住樓房想花錢花不了，這些因素都會抑制消費。

改一下規劃，非農業用地讓老百姓去住，制定一些制約條件，杜絕占地五六畝豪宅的那種浪費。人住得舒服了，就有利于社會穩定。關于居住形態的研究，我認為對中國未來城市化發展意義重大。擴大內需，穩定社會，不要過了幾十年后，我們的老百姓還住在國外窮人都不會住的樓房里。

目前中國出現的城鄉建設問題在全世界都非常罕見。城鄉建設究竟怎么樣管理？如果政府官員沒有考慮老百姓的利益，方法不當，就會引起矛盾。

今年中央1號文件講農村改革的幾個問題，其中社會治理改革里面有一句話，要探索村民委員會下沉到基層。我去做過一個調查，發現效果非常好，一個行政村其中大概10個以上的村民小組，原來村民委員會改成農村服務站，村長就變成站長，村里書記就變成組織書記或者黨委書記，不選舉，原村委會這個層次成為政府派出的。原來有兩個小組，現在有10個，現在效果非常好。好到什么程度？有一位新任的村理事長跟我說，今年把一家人的6套房子給拆了，因為這家人多數不在當地居住，房子只補償一套，并且沒有上訪。

如果從上到下放權，在組織架構完善的基礎上自主協商，政府統攬大局，經驗證明是可以與政府取得很好合作的，可以把民政局聘為顧問，改革沒有增加額外開支，村民組織不開工資。歐美很多小市長不但沒有工資，還要自己掏腰包搞公路建設，就是這個道理，我們要真正理解制度，要掌握社會規律。

（本刊記者孫婧根據錄音整理，未經本人審閱）