反恐背景下奧巴馬政府對巴基斯坦政策分析

摘 要：奧巴馬政府在執政之初，阿富汗、巴基斯坦地區的安全形勢不容樂觀；為有效打擊塔利班組織，維護地區安全形勢，制定了“阿富巴戰略”。基于該戰略，美國對巴基斯坦予以政治，經濟，軍事等方面的援助，加強與巴基斯坦各方面的聯系。這一外交戰略在一定程度上增強了巴基斯坦反恐能力，也促進了美巴之間的協調。但兩國間基于對外戰略、文化以及價值觀等方面具有根深蒂固的矛盾，這為兩國反恐合作的發展蒙上了陰影。有鑒于此，美國應制定更加完善的外交戰略方針，考慮巴基斯坦的利益訴求，進而使兩國的反恐合作良好發展。

關鍵詞：奧巴馬政府；對巴政策；阿富巴戰略；反恐

中圖分類號：D815 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）06-0013-03

一、奧巴馬政府對巴政策

（一）“阿富巴”戰略的提出

2009年3月27日，美國總統奧巴馬在白宮宣布了“阿富汗和巴基斯坦新戰略”，即“阿富巴”戰略，該戰略以打擊“塔利班”和“基地”組織，改善地區安全形勢，確保美國不再遭受恐怖主義襲擊為目標，強調將阿富汗與巴基斯坦在反恐戰爭中一體化以及巴基斯坦對于解決阿富汗困局的重要地位，因此巴基斯坦成為“阿富巴”戰略的重中之重。

（二）“阿富巴”戰略相關內容

新戰略的總體目標圍繞三個核心，即“瓦解，摧毀、擊敗”。總統反恐和國土安全事務最高顧問指出，“美國將采取更新更加綜合的策略打擊全球恐怖主義分子和暴力極端主義分子”[1]，并防止恐怖分子在巴基斯坦以及阿富汗卷土重來。對于巴基斯坦，美國將提供75億美元的非軍事援助，用于巴基斯坦的基礎設施建設，社會發展，促進商業投資，確保巴基斯坦經濟穩步提升。美國還將致力于提升巴基斯坦軍隊戰斗力，使之更為有效地開展反恐行動。美國將促進巴基斯坦民主政治建設，增強巴政府效能以及管理水平，并且幫助加強巴基斯坦對于巴阿邊境地區以及聯邦直轄部落區（FATA）的管理力度。

（三）政策實施的原因

1.巴基斯坦以及阿富汗的反恐局勢不容樂觀。自2001年阿富汗戰爭打響以來，雖然將塔利班政權推翻，但阿富汗的安全局勢依然不容樂觀，阿富汗的和平與穩定遙遙無期，恐怖活動日益猖獗，形成一種越反越恐的局面；阿富汗地區的塔利班逐步向巴基斯坦境內擴張，并在巴基斯坦西北部部落地區建立據點，致使該地區各種暴力叛亂活動與日俱增。巴基斯坦聯邦直轄部落區（FATA）具有350萬人口，該地多山區，通行不便，并且經濟極為落后，2001年之后，基地組織以及塔利班勢力的涌入使得該地區安全狀況急劇惡化。2007年，該地區部落民兵組成巴基斯坦塔里克——塔利班組織（Tehrik-Taliban-Pakistan，TTP），對該地區安全造成極大危害。2007年，共發生56起自殺式爆炸案，導致865名巴基斯坦安全人員及平民死亡，該年造成的損失超過2001年至2006年損失的總和[2]。

有鑒于此，奧巴馬上臺后比布什政府更加深刻認識到巴基斯坦安全問題的嚴重性，因為美國政府認為巴基斯坦國內惡劣的安全狀況對該地區和平與穩定的威脅程度甚于阿富汗。沒有巴基斯坦的支持與幫助，美國成功地從阿富汗撤軍，以及減少塔利班的暴力恐怖活動是不可能的。無論如何，奧巴馬政府提出的阿富巴戰略中，巴基斯坦首當其沖。

2.巴基斯坦經濟落后，是滋生恐怖主義的溫床。巴基斯坦國內的經濟狀況不容樂觀。特別是巴基斯坦西北部地區經濟極為落后，46%的人口于聯邦管轄部落地區外工作，該地區婦女的文盲率高達97%[3]，失業率居高不下，特別是自2001年塔利班向FATA滲透后，由于當地政治經濟落后，塔利班向當地青年灌輸極端宗教主義思想以及反西方的思想觀念，導致該地區逐步走向宗教極端化；在塔利班的扶植下極端組織相繼成立，成為該地區安全與穩定的重要隱患。奧巴馬政府認為，僅僅依靠軍事手段屬于治標不治本，不能取得頗具成效的結果；還要加大對巴基斯坦發展援助的力度，推進其民主化改革進程，解決長期困擾巴基斯坦的經濟及社會問題，從而根本上消除滋生恐怖主義溫床。

3.對巴基斯坦的援助有利于取得巴基斯坦對美國的支持。奧巴馬上臺后，巴境內的安全局勢持續惡化，例如在2009年，極端分子的暴亂造成3 021名平民死亡，這超過了在阿富汗地區的平民死亡人數，超過去年巴基斯坦死亡人數的33%[4]；這導致巴基斯坦國民的反戰情緒愈發高漲，一些團體強烈呼吁政府與塔利班談判，并表示巴基斯坦應退出一場由美國主導的戰爭。這造成美國與巴基斯坦民眾在反恐問題上的分歧日益加深；巴民間反美情緒的日益高漲使得美國難以取得巴政府對美國的全力支持。奧巴馬政府的新政策提出的一系列經濟發展援助計劃，著力于民用基礎設施建設，以及相關投資，這有利于改善巴基斯坦人民生活水平，在一定程度上能夠緩解民眾對美的抵觸以及厭戰情緒，進而有利于促使巴政府對美國反恐政策的支持。

二、奧巴馬政府對巴戰略實施的效果

“阿富巴戰略”雖然在一定程度上緩解了巴阿邊境的安全局勢，經濟援助也在一定程度上改善了巴基斯坦的社會經濟狀況，但總的來看，自2009年奧巴馬上臺以來，美巴雙方的摩擦依舊不斷，雙邊關系起起伏伏。奧巴馬上臺后加大了對無人機的使用頻率，光是2010年9月就有22次。巴軍方對此極為憤怒。中央情報局甚至在沒有取得巴方同意的情況下擅自進行無人機打擊，這違背了穆沙拉夫時代美巴間的協定[5]。與此同時，美國特種部隊對阿富汗的塔利班據點實施夜襲，并頻繁跨入巴基斯坦境內。這造成美巴關系極度緊張。

致力于加強與巴基斯坦合作的法案（Kerry-Lugar-Be-

rman Bill）于2009年年底通過，該法案所展開一些巨大的援助項目有助于使巴基斯坦政府以及人民看到美國致力于巴經濟建設的努力。但該法案的附帶條件是巴基斯坦要保持民主，并堅決打擊宗教極端主義，因而該法案強烈反對軍事政變的合法性以及對塔利班的支持。巴基斯坦陸軍參謀長肯亞尼反對這些附帶條件，巴軍方指責該法案干涉巴基斯坦內政，表示對該法案中對國家安全具有重大影響的條款表示嚴重關切，認為該法案無法接受。①三軍情報局鼓動電視媒體，廣播，新聞記者煽動反美情緒。幾經交涉，美國政府最終與巴基斯坦達成協議，國會將法案通過。但是這件事表明，巴基斯坦軍方依舊擁有極大的權力，能夠輕而易舉地否決美國的援助。

2011年5月2日，美國出動79名海豹突擊隊員對距離伊斯蘭堡79公里的阿巴塔巴德的一處民宅發動突襲，并將本·拉登擊斃。事件發生后，遭到巴基斯坦方面的強烈反應。巴基斯坦政府認為美國在沒有通知巴政府的情況下擅自行動，斥責這是對巴基斯坦主權的侵犯。而美國認為巴基斯坦有保護本·拉登的嫌疑。美巴關系出現巨大裂痕。2011年入秋之際，美巴兩國關系降至冰點。

三、2013年奧巴馬第二任期開始以來美國對巴政策動向

2013年1月，奧巴馬正式開始其第二任期。美國政府繼續采取一系列舉措以修復并加強處于破裂邊緣的美巴關系。2013年8月1日，克里在訪問巴基斯坦期間表示，美巴之間的雙邊關系不是交易關系，不是建立在反恐以及阿富汗問題上，而是建立在互利以及互敬的基礎之上，并同時推動兩國人民長期的友好關系。②

2014年1月，在美巴戰略對話上，美國國務卿約翰·克里表示美國與巴基斯坦之間具有經濟以及安全等方面的根本共同利益，并再次強調美國將加強與巴基斯坦人民間的關系。③2014年5月9日，美國副國務卿伯恩斯對巴基斯坦進行訪問，他發表聲明并表示美國將堅定地促進巴基斯坦的“穩定，安全以及繁榮”；④這意味著美國政府將會繼續促進美巴關系朝著良好的方向發展。美國政府將會繼續在經濟，安全，能源，教育等更加廣泛的領域與巴基斯坦進行合作。

在經濟領域，美國政府表示要加大對巴基斯坦恢復經濟的投入力度，并鼓勵巴政府所做出的一系列經濟改革措施。美國政府與巴基斯坦展開貿易與投資領域的談判，并在未來的5年內加大貿易以及投資力度。④美國還將加大與巴基斯坦在可持續能源方面的合作力度，以期帶動更加深入的改革并吸引更多投資。美國認為巴基斯坦處于南亞地區經濟的核心地帶，推動巴基斯坦經濟的發展，有利于帶動整個地區經濟的活力，這對于該地區的穩定以及美國長遠戰略目標的實現具有現實意義。

在安全領域，美國政府將會繼續支持巴基斯坦政府對其領土的控制力度，并力促巴政府加大力度打擊去境內的武裝分子，清除恐怖分子的聚集地，并防止其跨過巴阿邊境進行襲擊活動。美國副國務卿伯恩斯在訪問巴基斯坦時還表示，美國政府支持巴基斯坦對于支持阿富汗政府與塔利班和解所做出的努力，并將繼續加強美巴之間的合作伙伴關系，以促進巴基斯坦以及南亞地區的和平與繁榮。④

在處理與巴基斯坦人民的關系上，美國首先認為教育至關重要。美國已經幫助巴基斯坦建立或修復超過600所學校，并且為12 000名當地學生提供獎學金。美國政府繼續加強兩國大學間的科研以及其他發展合作項目。美國—巴基斯坦婦女委員會還將繼續加強巴基斯坦的婦女權益，提升婦女在其社會中的經濟政治地位。美國官員認為，提高巴基斯坦社會的多樣性及其人民的權益，并加強各階層參與國家政治生活的參與度，有利于增強巴基斯坦社會抵抗宗教極端主義能力。

四、美國對巴政策反恐效力的制約因素分析

（一）美巴反恐政策目標具有分歧

美巴雙方的巨大分歧體現在，美國雖然宣稱希望促成阿富汗的和平，但同時卻加大對塔利班的軍事打擊力度，然而巴基斯坦卻希望通過與塔利班對話促進緊張局勢的緩和，并為和平進程鋪平道路。

美國堅決對于恐怖主義采取強硬政策，不與恐怖分子進行任何談判，對恐怖主義組織及其支持者予以嚴厲的打擊。奧巴馬政府上臺之初對巴基斯坦采取強硬態度，在打擊塔利班問題上向巴基斯坦施壓，但又缺乏行之有效的策略贏得巴基斯坦軍方的支持。巴基斯坦卻認為印度是對其安全最嚴重的威脅，而將塔利班至于次要位置。美國并不十分了解巴基斯坦拒絕與美國密切合作的原因，更對巴基斯坦對印度的深刻仇恨毫無切身體會。美國政府一方面允諾將和巴基斯坦采取聯合行動，協調彼此的政策，另一方面又不顧巴基斯坦的反對采取單邊行動。白宮安全事務負責人與國防部之間對政策的認識缺乏一致性，這嚴重阻礙美國政策的制定與實施效果。2008年7月，美參聯會主席麥克馬倫到訪伊斯蘭堡，要求肯亞尼消滅其境內的哈奎尼網絡和巴基斯坦塔利班分子。馬倫還指出美國掌握三軍情報局與兩股勢力有聯系，但軍方雖表面同意卻沒有采取任何實質性的行動。在巴基斯坦看來，軍事手段沒有使得局勢緩和，反而由于塔利班分子的報復而使得安全局勢更加惡化。這使得巴基斯坦對于以武力解決恐怖主義問題日益持消極態度。

（二）巴基斯坦執政當局無法對局勢進行有效掌控

巴基斯坦國內問題嚴重，長期處于動蕩狀態，國家缺乏對政策有力執行所急需的國家凝聚力，因而國家執政當局無法對局勢進行有效的掌控。造成這樣的局面有三方面的因素：（1）巴基斯坦國內教派沖突不斷。巴基斯坦國教為伊斯蘭教，但也有少量的印度教，基督教教徒；伊斯蘭教的主要派別遜尼派以及什葉派沖突不斷，這往往會引發大規模的社會騷動以及動蕩；由于宗教領袖往往具有很強的政治號召力，因而這其中也伴隨著政治斗爭，黨派間沖突。宗教勢力往往會對政府具有重大影響，因此這成為政府貫徹國家政策的制約因素。（2）巴基斯坦民族矛盾問題也很突出，主要表現為少數民族為爭奪更多的政治經濟權益而引發的矛盾與沖突。旁遮普人在全國總人口中占60%，政府機關，軍隊中的人員大部分為旁遮普人[6]，因而其在巴基斯坦具有優越的政治地位，這引起俾路支人，信德人，普什圖人等少數民族的強烈不滿。在信德省份中，旁遮普族人在政治經濟領域中享有優越地位，信德人強烈要求提升本民族的政治經濟地位，在這過程中沖突不斷。面對如此狀況，巴基斯坦政府無力維持國內各民族的團結。（3）巴基斯坦利用一些伊斯蘭極端組織來輔助其外交政策的實施，以推進其國防及外交戰略目標。甚至在“9·11”后，巴基斯坦軍方依然對一些極端團體予以支持，這不但使周邊國家疑慮劇增，而且使巴國內安全局勢持續惡化，增加了政府反恐的壓力，這嚴重制約巴政府在協調美國打擊塔利班時的行動力。

（三）美巴關系中的印度因素

巴基斯坦對印度缺乏戰略互信，巴基斯坦一直將印度視為其外部的最大威脅，而將該地區恐怖主義視為其安全威脅的次要因素。“9·11”以來，美國為了爭取巴基斯坦在反恐上的支持，在防務安全領域放寬對巴基斯坦的限制，巴基斯坦則利用這一機會增強自身軍力以遏制印度。因而“9·11”后確立的美巴同盟關系只是基于利益訴求，而非真正的戰略互信。這導致巴基斯坦在打擊恐怖主義問題上沒有達到美國所要求的積極性。此外，在阿富汗問題上，巴基斯坦一直希望一個親巴政權的存在，并致力于擴大其在阿富汗的地區影響力，以便在與印度爆發沖突時對其予以支持，與此同時極力遏制印度在阿富汗的地區影響力；但隨著美印關系合作的增強，美國勢必會鼓勵印度成為其反恐戰爭的左膀右臂，從而使印度擴大在該地區的影響力；巴基斯坦利用美國增強其對印度的軍事力量的這一方法越來越難以奏效，這對于美巴合作關系會帶來不利影響。

五、美國對巴政策的展望

基于上述因素，美巴之間的矛盾和分歧還會繼續存在。雖然美巴關系不穩定因素眾多，但巴基斯坦對于美國依然重要，美巴關系的良好發展關乎該地區的和平與穩定，美國也需要巴基斯坦為撤軍提供安全環境。為了確保從阿富汗成功撤軍并維護地區安全，美國要確保與巴基斯坦政府部門以及軍方相關聯的一些組織和機構停止對極端武裝勢力的支持和援助。另外，印度仍將是影響美巴雙邊關系的重要因素。美國并沒有制定2014年撤軍后的長遠目標，而這恰恰對于巴基斯坦的穩定與安全至關重要。維護該地區穩定的關鍵，在于制訂一個詳細的，經過深思熟慮的撤軍計劃，與此同時要加強與巴基斯坦的政策協調力度，一味地使用單邊戰略只能使巴基斯坦離美國越來越遠。美國對巴基斯坦的政策方針要具備針對性，要有利于解決兩國之間的實際問題，并幫助巴基斯坦加大控制宗教極端主義的力度，防止國家由于內亂而崩潰。總的來說，從長期來看，美國要保持與巴基斯坦的良好關系，需要探索出一種在政治以及經濟上具有可持續性，更為實際的方針目標，而不是過分依靠推行耗資巨大，規模龐大的項目。

總之，一個穩定的巴基斯坦對于該地區的和平與安全至關重要，美國應當積極調整其政策措施，力圖改善與巴基斯坦的關系，加大兩國對維護地區和平穩定的協調力度。

參考文獻：

[1]高新濤.“奧巴馬‘阿富巴’新戰略及其面臨的挑戰”[J].和平與發展，2009（5）.

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[6]Ahmed Rashid. Descent into chaos： The United States and the Failure of Nation Building in Pakistan，Afghanistan，and Central Asia[M].New York： Penguin，2008：87.