城市土地儲備的供應方式弊端及創新思路研究

摘 要：我國城市土地儲備制度正步入一個非常關鍵的發展期，為了推進土地儲備事業的發展，實現土地儲備制度的目標，最大限度的發揮該制度的功能和作用，城市政府必須針對實踐中存在的問題通過各種政策途徑加以解決。本文主要對城市土地儲備制度實踐過程中存在的儲備土地供應方式不科學問題進行了研究，并提出了相應的解決辦法，以期能為我國各大中小城市施行城市土地儲備制度提供一定的參考。但由于土地具有地域性，而且各地方的情況也有差異，因此各城市在實踐中應因地制宜，尋求適合本地的辦法，最大限度的發揮城市土地儲備制度的功能。

關鍵詞：土地儲備 土地供應 弊端 創新

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2015）05（a）-0000-00

城市土地儲備制度盡管在各地城市的實踐中取得了巨大的成效，但由于城市土地儲備制度是一項全新的土地管理制度，在實施過程中也面臨諸多涉及運行程序、法律、市場、資金等方面的問題，這些問題制約了當前城市土地儲備制度的實施及其社會經濟目標的實現。

城市土地儲備的實施一般包括土地收購、儲備和供應三個環節。其中土地供應是城市土地使用權價值的實現環節，即城市政府根據土地利用總體規劃和城市規劃、及城市發展需要和土地市場的需求，將儲備土地的使用權有計劃地投入市場，出讓給用地單位，從而獲取土地使用權出讓金或者土地收益的環節。城市儲備土地使用權的供應方式對城市建設發展以及城市政府、用地單位及市民的利益具有重大的影響。但目前，我國現行的城市儲備土地的供應方式存在比較嚴重的負面效應。

1 現行城市儲備土地的供應方式存在嚴重的弊端

招標、拍賣、掛牌出讓土地使用權的方式雖有不同，但它們出讓的標的物都是儲備土地的使用權；在具體的運作上，在以拍賣、掛牌方式出讓土地使用權的過程中，一般規定拍賣或掛牌的底價，應價最高者最后獲得土地使用權；在以投標方式出讓土地使用權的過程中，一般只是重點評定投標方所開出的土地使用權價格，開價最高者最后獲得土地使用權，因此招拍掛成交的基本原則都是價高者得。

采用招拍掛方式供應土地相對于實施土地儲備制度以前以協議出讓為主的方式而言是一個很大的進步，它有利于規范土地市場行為、顯化土地資價值，確保土地使用權交易的公開、公平和公正，減少國有土地資產流失。然而，以土地使用權設定標的，以土地使用權價格高低作為出讓依據的儲備土地供應方式，會產生一個直接的后果——出讓價格遠遠高于收購和前期開發的成本，土地使用權的價格不斷上升。因此，這種儲備土地出讓方式因其自身的制度缺陷，會帶來了一系列的負面效應。

2 城市儲備土地供應方式的創新

2.1 變土地使用權招拍掛為建設項目招標

現行城市儲備土地供應招拍掛方式的標的物是儲備土地的使用權，此時該擬供土地的開發用途、建筑容積率、建筑密度等使用條件和開發建設時限都已經由政府城市規劃管理局或者相關部門予以確定，并作為土地供應的附加條件。也就是說，此時的土地使用權實質上已經變成了建設項目的開發權，用地單位通過招拍掛方式購買的名義上是土地使用權，實際上是以該儲備土地使用權為基礎的建設項目開發權，而土地使用權只是作為建設項目的基本前提所存在。既然如此，是否可以將儲備土地的供應方式由土地使用權的出讓轉變為以該儲備土地使用權為基礎的建設項目的出讓呢？如果這種轉變可以改變上述單純以土地使用權為標的、以土地使用權價格高低為依據的供應方式所帶來的負面效應，那就應該是可以的。

由于土地使用權作為一種價值單一的財產權，可以采取招標、拍賣和掛牌的交易方式供應；而建設項目是由技術因素與價值因素多個要素構成，不適合采取單一準則的拍賣和掛牌方式交易，而只能采取招標的方式。變儲備土地使用權的出讓為以儲備土地為基礎的建設項目的出讓，實際上就意味著土地使用權價格不再是唯一的成交指標而只是建設項目招標評標指標中的一個因素，這必然會使得用地單位加大對非地價的技術因素的重視，同時減少城市政府以及用地單位對土地使用權價格的預期，由此產生對高地價的抑制，從而達到削弱和改善儲備土地招拍掛供應方式導致地價高漲所帶來的上述負面效應。因此，創新城市儲備土地的供應方式，將土地使用權的招拍掛轉變為以該儲備土地使用權為基礎的建設項目的招標，是完全可能的。這種轉變將會改變政府的形象，進一步完善我國的城市土地儲備制度。以儲備土地為基礎的建設項目的招標，標的是建設項目，擬出讓的土地使用權是項目建設的物質實現條件。招標的項目由兩部分組成，其一為商務標，為針對土地使用權價格所設的標；其二為技術標，為針對項目規劃設計方案和建設管理措施所設的標。從內涵上講，建設項目招標方式中的商務標就相當于現行的土地使用權招拍掛出讓的內容，但以儲備土地為基礎的建設項目招標方式增加了技術標，其內容更為豐富。

具體而言，商務標設定的是土地使用權的出讓價格，在實際的操作中并非遵循“開價越高，評定越優”的評價標準。土地儲備機構組織專家參考土地取得成本和城市基準地價，根據擬出讓土地的區位、面積、地質、地勢、形狀，交通因素，環境因素等，設定一個合理的投標價格區間，當投標者的投標價格低于或者超過這個區間時，該投標當即被否決；對于符合這一區間的投標價格再根據“開價越高，評定越優”的原則，給出相應的評分。這樣既不會使土地使用權出讓價格過低，又防止了用地單位非理性高價獲取土地使用權，再將增加的土地取得成本轉嫁消費者的情況，而城市政府始終獲得理性而相對較高的出讓價錢。技術標設定的是建設項目的規劃設計方案與建設管理措施，其中包括：項目用途、規劃指標、外觀設計、建筑技術、環保節能、建設期限、經營管理等等指標。

2.2 以儲備土地為基礎的建設項目招標的適用范圍

以儲備土地為基礎的建設項目招標方式適用于目前的任何一種城市儲備土地使用權的供應，只是根據情況的不同，評標模型的參數值不同。對于普通商品住宅用途土地使用權的出讓，如果出讓地價過分偏高，將導致房價抬升，最終影響到購房者的利益，這違背了改善城市居民住房條件這一城市土地儲備制度建立和實施的初衷。因此，在住宅用地供應時，住宅項目招標中商務標中的最高價的設定應當合理，不應過高。另外，因為住宅用地與居民生活的關系密切，在技術標中，外觀、環保和節能等因素應當予以重視，這些評價指標在技術標中所占比例也應當相應設定的較大一些。

對于工業用途儲備土地的供應，也應采用招標的方式。此時，不僅商務標中最高價要結合工業項目的產出水平和國家與地方的產業發展政策合理設定，而且還要結合工業項目自身生產流程對總圖布置的要求、以及工業項目經營管理的特征設定技術標。同時，商務標與技術標的權比要合理。對于商業等經營性用途土地使用權的供應，城市政府可以放手讓市場來調節出讓價格。因此，土地儲備機構在商業性建設項目招標時，可以將商務標中的最高價設定得相對大一些，甚至可以設定為無窮大即不設最高價。在技術標中，則應當重點考慮環境保護、交通組織、城市景觀等指標。而且在一定的情況下，也可以將技術標的權重設定為零，即只考慮商務標的內容。

2.3 以儲備土地為基礎的建設項目招標的配套條件

創新城市儲備土地的供應方式，將土地使用權的招拍掛轉變為以該儲備土地使用權為基礎的建設項目的招標，首先是要有完善的法律支持。

在法律層面，《中華人民共和國招標投標法》第 2 條規定，招標投標法適用于在中華人民共和國境內進行的招標投標活動，因此以儲備土地為基礎的建設項目招標方式同樣適用招標投標法。《中華人民共和國招標投標法》第 3 條規定，大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目，全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目，使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目是必須進行招標的建設工程項目。城市儲備土地使用權的招標顯然不在必須進行招標的項目之列。但是，城市儲備土地使用權的出讓對城市的經濟發展以及公眾的利益有很大的影響：城市政府在城市土地儲備的過程中在收購土地、前期開發等環節投入大量的資金，這涉及到土地能否盤活，巨額銀行貸款能否償還等等一系列的風險；城市儲備土地使用權的出讓與城市規劃之間往往存在沖突，進而影響到城市的發展；城市儲備土地使用權的出讓關系到城市的產業規劃，以及與城市各個經濟部門之間的協調發展；城市儲備土地使用權的出讓，尤其是住宅土地使用權的出讓對居民的影響甚大，關系到居民的住房條件、生活質量和社會福利等等方面。正是基于城市儲備土地使用權的出讓對城市的經濟發展以及公眾的利益的巨大影響，筆者建議修改《中華人民共和國招標投標法》，將以城市儲備土地使用權為基礎的建設項目投標規定為必須進行招標的建設工程項目。

在地方性法律法規和規章層面，目前各地都規定對于經營性用地一般采用招標、拍賣和掛牌出讓的方式，經營性用地中往往包含了普通住宅用地。但是，筆者認為，對于住宅用地應該利用本文提出的新的儲備土地供應方式，即采用以儲備土地為基礎的住宅建設項目招標的方式進行。對住宅用地的出讓采用新的招標方式，更有利于發揮城市土地儲備制度改善居民住房條件、提高社會福利水平的功能。因此，城市政府有必要修改土地儲備法規和規章中相應的儲備土地供應方式的條款，將住宅用地供應明確列入項目招標的范圍。此外，將土地使用權的招拍掛轉變為以儲備土地為基礎的建設項目的招標，尤其是對于其中關系到城市市民生活質量與社會福利水平的普通商品住宅項目的招標，還需要建立配套的利潤監督機制。

3 結論

我國土地管理制度改革已經進入了一個關鍵時期，而城市土地儲備制度也已成為城鎮土地使用制度改革的一個突破點。本文主要對城市土地儲備制度實踐過程中存在的儲備土地供應方式不科學問題進行了研究，并提出了相應的解決辦法，以期能為我國各大中小城市施行城市土地儲備制度提供一定的參考。但由于土地具有地域性，而且各地方的情況也有差異，因此各城市在實踐中應因地制宜，尋求適合本地的辦法，最大限度的發揮城市土地儲備制度的功能。

參考文獻

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