環境監管行政責任設定缺失及其成因分析

摘 要：中國現行環境保護法律法規中環境監管行政責任缺失問題十分嚴重。文章從環境監管行政責任設定主體的混亂、環境監管行政責任規范與環境監管義務規范設置的不連貫以及環境監管行政責任條款的不規范性等六個方面，討論了環境監管行政責任設定缺失的現狀，并針對各種具體問題，分析了環境監管行政責任設定缺失的主要因素。

關鍵詞：環境監管；行政責任設定；缺失；成因

歷史實踐證明，法律責任是國家依法治國強制性的具體體現，也是貫徹、落實和執行各項法律制度的重要保障。科學、合理地設定法律責任，使其得以有效地實施對相關法律制度貫徹和執行有直接的影響作用，環境資源法制和生態文明建設離不開環境監管行政責任及其實現。近幾年來，在中國生態環境保護領域，環境監管力度不夠、不嚴格執行、不依法辦事等問題尤為嚴重，環境監管行政責任設定缺失是其中的一個重要因素。因此，對環境監管行政責任的設定與實現問題進行研究十分必要，對環境保護和生態文明建設具有重要的現實意義與價值。以下初步地總結與分析環境監管行政責任的設定缺失及其成因，對環境監管行政責任設定以及后期現實問題的解決都有重要的實踐意義。

1 主要表現

隨著第三次科技革命的開展，人們能夠更有效地發掘、利用自然資源，與此同時，環境面臨的問題日益嚴峻。國家加大環境保護的力度，中央到地方先后制定頒布了一大批關于環境行政處分及環境保護行政問責等方面的行政規章及規范性文件，對環境監管違法行為進行遏制，對環境監管質量與效能有積極的促進作用。然而，這些措施的實施并不能從本質上解決中國環境監管行政責任設定缺失的問題，不合理的狀況突出存在。

（1）環境監管行政責任設定的主體不一致，致使執行混亂、法律效力過低，尤其是有關環境監管行政責任的專門性文件。法律效力不夠、有關環境監管行政責任的規章和文件缺乏規范性和合理性。一方面，在法定的行政處分責任之外，對新的環境監管行政責任形式進行合法創設十分不易。另一方面，由于規章和文件中失范問題長久以來一直存在，加上法律效力的位階過低，有效的問責機制在環境監管行政責任制定中進行合法的設定。（2）環境監管行政責任與義務規范的設置不相符，缺乏一致性，銜接不合理。責任與義務的關系是相互聯系、相互影響的關系，環境監管行政責任在某種意義上是行政主體的責任，因此，環境監管義務與環境監管行政責任之間存在必然的聯系。環境監管行政責任是實現環境監管義務的重要保障，環境監管義務為環境監管行政責任打下堅實的基礎。無環境監管法定義務即無相應的行政責任以及其他法律責任，失去了法律責任的保障，法律義務則沒有了原有的意義。因此，設定環境監管行政責任與環境監管義務相對應、一致十分必要。（3）環境行政相對人的責任與環境監管者行政的責任不相符，設定不合理。有關環境行政相對人行政責任的規定在現行環境保護法律法規中往往很詳盡，然而對環境監管者行政責任的規定卻少之又少，環境監管法律關系主體的行政責任設定嚴重失衡。（4）環境保護法律法規中設定的環境監管行政責任條款往往規范性不強，主要體現在兩個方面，一方面，絕大多數的環境監管行政責任的法律條文，具有準確性、原則性和概括性，與既定環境監管法律義務的聯系不大，沒有明確地、具體地列舉式規定應承擔責任的環境監管違法行為，過于籠統地表述行為模式與法律后果。有關環境監管行政責任的立法和條文在現行環境保護法律法規中的設置嚴重缺乏，行政責任的規范性問題以及相關責任的“虛化”現象時有發生。另一方面，沒有明確、清晰的責任要素規定不清晰，甚至存在空白的現象。（5）環境監管行政責任的設定形式在環境保護法律法規中過于單一，缺乏合理性，相關行政責任的規定與國家的立法存在很大的間距。對環境監管主體所屬公務員行政責任的形式也僅限于行政處分形式，缺乏非行政處分責任形式。（6）對環境監管行政責任監督者和追究者責任制度的不健全。目前，環境監管主體對行政相對人的環境違法行為視而不見、充耳不聞以及包庇等現象在中國環境監管中時有存在，這些不良的環境監管行政責任設定缺失與有關監督機關疏于監督、不及時依法追究監管者法律責任等因素息息相關。

2 環境監管行政責任設定缺失的主要成因

（1）受傳統思想觀念的影響，尤其是“官本位”的束縛。在現實行政管理領域，“官本位”思想觀念一定會給現代行政理念，例如，民主行政、法治行政以及服務行政等產生必然的消極影響，公務員行政倫理有失規范，政府的行政職能得不到有效實施，在一定程度上，限制著行政主體與公務員法律責任有效性、科學性以及合理性的設定和實現。由此可見，包括“官本位”思想觀念在內的傳統觀念的束縛直接會造成環境監管行政責任設定缺失。（2）行政主導型立法模式的限制。近幾年來，中國在民主立法雖然有了明顯的成效，并取得突出的發展，然而并未從根本上改變以行政為主導的立法模式。我國在一元多層級立法體制的影響下，必須依靠行政主導，行政法規和行政規章的制定應該由享有相應立法權力的行政機關行使其權利，行政機關行使其參與地方性法規及法律起草的權利，各個部門各盡其職。行政主導型的立法模式不僅存在一定的優勢，同時為行政機關提供了憑借立法主導權或者優勢地位在立法中以權謀私的可能性，因此涉及諸多環境監管行政責任缺失的立法缺失問題就會自然而然的存在。（3）法權行使的約束乏力。正如孟德斯所說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。從事物的性質來看，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。”法權應該要得到正當地行使，對社會利益關系的調節和社會成員權利義務的配置具有促進作用，否則，立法就有可能淪為立法者追逐自身利益最大化的工具，對維護社會公平正義、國家的穩定以及國家和人民的利益都會產生不利影響。因此，與對具體執法行為相比較而言，對立法權及其行使的約束更具重要性。國家對立法權的監督力度不健全，立法制度和責任不夠完善，一般情況下，沒有立法者會對其不當立法甚至違法行為承擔相應的責任。因此，以行政為主導的立法存在諸多像立法者過度追求自身利益、立法者責任的弱化和虛化等問題，直接導致環境監管行政責任設定的缺失。（4）環境監管工作在其環境上的不足會制約環境監管行政責任的設定。實踐證明，環境監管執法環境一方面會對執法的質量與效能產生直接影響，另一方面，在很大程度上會對正當、合理地構建環境監管執法制度產生深遠的影響。雖然中國環境監管的執法工作在其環境方面取得了一定的成效，但環境監管工作目前仍然受到不良執法環境因素的影響，不明確的環境監管職能和權責、不健全的環境監管體制以及缺乏環境監管能力和手段等現象存在較為明顯。

3 結束語

環境監管行政責任的設定與權利義務配置關系以及重要的利益關系緊密聯系，深受多種因素的影響，具有復雜性。因此，對環境監管行政責任設定的缺失和原因的分析和研究需要綜合考慮立法主體及其參與者等各方面的主觀因素和包括立法機制、傳統文化等在內的客觀因素。

參考文獻

[1]肖俊.環境監管法律關系理論解析與立法完善[J].中國環境管理干部學院學報，2010，1：11-14+18.

[2]王莉，徐本鑫，陶世祥.環境監管模式的困境與對策[J].環境保護，2010，10：37-38.

[3]李冬月.論我國環境資源監督管理法律機制的完善—從無縫隙政府理論的視角[J].商品與質量，2012，S8：95.

[4]黃錫生，曹飛.中國環境監管模式的反思與重構[J].環境保護，2009，4：36-38.