農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與集體土地所有權(quán)的內(nèi)涵在確權(quán)實(shí)踐中的指導(dǎo)作用

摘要：依據(jù)相關(guān)法律政策來(lái)研究分析農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)民集體土地所有權(quán)的內(nèi)涵，在確權(quán)頒證實(shí)踐工作中所發(fā)揮的作用。有利于各地制定切實(shí)可行的具體措施，做好確權(quán)頒證工作；有效防止誤解給工作帶來(lái)不利后果。本文從“正確理解農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)民集體土地所有權(quán)內(nèi)涵的重要意義”、“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)民集體土地所有權(quán)的內(nèi)涵”、“明確二者內(nèi)涵對(duì)確權(quán)登記頒證工作的指導(dǎo)作用”三個(gè)方面分別進(jìn)行了論述。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；集體土地所有權(quán)；內(nèi)涵；指導(dǎo)

中圖分類號(hào)： D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI編號(hào)： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.20.032

目前，各地農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作正在全面開(kāi)展之中，這項(xiàng)工作涉及到農(nóng)民的切身利益及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及政策來(lái)研究分析農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)民集體土地所有權(quán)的內(nèi)涵，在確權(quán)頒證實(shí)踐工作中所發(fā)揮的指導(dǎo)作用，很有價(jià)值。一方面，有利于各地制定切實(shí)可行的具體措施，做好確權(quán)頒證工作；另一方面，明確這兩項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)涵，以免引起有些人員的誤解，導(dǎo)致制定具體措施偏差，對(duì)工作造成不利影響。

1 正確理解農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)民集體土地所有權(quán)內(nèi)涵的重要意義

表面看來(lái)，這兩個(gè)概念并沒(méi)有什么特殊意義，但在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的關(guān)鍵時(shí)刻，特別是地方政府在制定確權(quán)頒證的具體土地確權(quán)范圍上，意義非常重大，處理不好會(huì)直接影響到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定；處理得當(dāng)，會(huì)很順利地做好這次確權(quán)頒證工作，有利于充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性；有利于土地依法有序流轉(zhuǎn)；有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；有利于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

這是因?yàn)橐环矫孓r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)問(wèn)題是農(nóng)民特別關(guān)注與敏感的問(wèn)題，特別是新時(shí)期國(guó)家不斷地制定一系列優(yōu)惠政策的形勢(shì)下，農(nóng)民對(duì)承包的土地特別重視，近些年，已經(jīng)出現(xiàn)過(guò)大量一輪承包期間放棄承包地的農(nóng)民回村要地的事件，如果借此確權(quán)發(fā)證的機(jī)會(huì)在執(zhí)行政策的具體措施上出現(xiàn)一些不穩(wěn)妥的情況，將會(huì)引發(fā)新一輪上訪。另一方面，由于這兩項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)涵不同，就決定了兩項(xiàng)確權(quán)發(fā)證的范圍或地類不同，特別是山區(qū)林農(nóng)矛盾復(fù)雜的地區(qū)，農(nóng)民長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的土地其所有權(quán)有一些是有爭(zhēng)議的，而經(jīng)營(yíng)權(quán)是現(xiàn)實(shí)的、無(wú)爭(zhēng)議的。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)民集體土地所有權(quán)的內(nèi)涵

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是指承包人在法律規(guī)定或合同約定的范圍內(nèi)，對(duì)農(nóng)村土地享有的占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)等方面權(quán)利的總和。《農(nóng)村土地承包法》第二條“本法所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地”。也就是說(shuō)，農(nóng)民實(shí)際經(jīng)營(yíng)使用的農(nóng)村土地，既包括了農(nóng)民集體所有的土地，也包括國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的土地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。

農(nóng)民集體土地所有權(quán)，是農(nóng)民集體對(duì)屬于其所有的土地依法享有的占有、使用、收益和處分權(quán)利，是農(nóng)民集體所有制在法律上的表現(xiàn)。集體土地所有權(quán)是《憲法》和《物權(quán)法》規(guī)定的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利。必須按照法律程序進(jìn)行集體土地財(cái)產(chǎn)四至界線和所有權(quán)人的權(quán)屬登記，不登記則土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利不成立，也不受法律保護(hù)。

二者的主要相同點(diǎn)與不同點(diǎn)：

相同點(diǎn)：蓋有縣級(jí)以上人民政府公章，由縣級(jí)以上人民政府頒證。

不同點(diǎn)：一是權(quán)利證書頒發(fā)操作執(zhí)法主體不同。所有權(quán)證書是由縣級(jí)以上國(guó)土部門負(fù)責(zé)頒證的具體操作，執(zhí)法主體是縣級(jí)以上國(guó)土行政主管部門；承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書是由縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)頒證的具體操作，執(zhí)法主體是縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)行政主管部門；二是享受權(quán)利的主體不同。享受農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體是承包人，是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的農(nóng)戶；享受農(nóng)民集體土地所有權(quán)的是農(nóng)民集體，根據(jù)農(nóng)民集體的所屬不同可分為村民小組（生產(chǎn)隊(duì)）、村（生產(chǎn)大隊(duì)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體；三是權(quán)利所包含的內(nèi)容不同。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是承包人在法律規(guī)定或合同約定的范圍內(nèi)，享有農(nóng)村土地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)等方面的權(quán)利；所有權(quán)，是農(nóng)民集體對(duì)其所有的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利；四是享有權(quán)利的時(shí)間期限不同。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是承包人在法律規(guī)定或合同約定的時(shí)間期限內(nèi)享有承包經(jīng)營(yíng)的權(quán)利；所有權(quán)，是權(quán)利人永久享有的權(quán)利；五是享有權(quán)利的土地范圍不同。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是對(duì)承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村土地都享有權(quán)利，包括農(nóng)民集體所有的土地、國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的土地及其他用于農(nóng)業(yè)的土地；所有權(quán)，只是對(duì)農(nóng)民集體所有的土地享有權(quán)利。

3 明確二者內(nèi)涵對(duì)確權(quán)登記頒證工作的指導(dǎo)作用

3.1 有利于從實(shí)際出發(fā)因地制宜制定具體實(shí)施方案

如果不明確二者的真正內(nèi)涵，而將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置于農(nóng)民集體所有權(quán)之下來(lái)制定實(shí)施方案，會(huì)出現(xiàn)的現(xiàn)象就是農(nóng)民多年已經(jīng)實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)使用的國(guó)有林地、草地或其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地等經(jīng)營(yíng)權(quán)不給予確權(quán)登記發(fā)證，農(nóng)民不滿意而引發(fā)矛盾，或者國(guó)有土地或林地管理部門隨意收回土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而出現(xiàn)矛盾。

3.2 有利于緩解林農(nóng)矛盾

對(duì)于所有權(quán)存在爭(zhēng)議的部分土地，根據(jù)農(nóng)民實(shí)際經(jīng)營(yíng)期限較長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)狀況，可以只確定其經(jīng)營(yíng)權(quán)及經(jīng)營(yíng)期限，待爭(zhēng)議解決完畢之后，再補(bǔ)齊其他權(quán)證。

對(duì)于已經(jīng)明確所有權(quán)是國(guó)有林地、草地的，由于歷史原因農(nóng)民又實(shí)際經(jīng)營(yíng)了十幾年或幾十年的，可以確定其國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，慢慢引導(dǎo)或政策引導(dǎo)其植樹(shù)造林，本著誰(shuí)造誰(shuí)有的原則，給造林農(nóng)民辦理林木所有權(quán)證，達(dá)成協(xié)議之后矛盾就可以得到解決了。

作者簡(jiǎn)介：劉書春，本科學(xué)歷，靖宇縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理總站，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理。