中越邊境地區資源型國企推動“興邊富民行動”路徑研究

[摘要]中越邊境地區貧困落后，僅靠各級政府轉移支付等措施難以實現社會經濟永續發展。該地區資源型國企高度密集，經濟與科技實力雄厚，應不斷提高對“興邊富民行動”的認識，與地方共同合作，利用國企優勢逐步提高當地自身發展能力，按照區域主體功能原理調整邊境地區經濟結構，發展多元經營，盡快實現“富民、興邊、強國、睦鄰”目標。

[關鍵詞]資源型國企；“興邊富民行動”；路徑；中越邊境地區

[作者]呂曼秋，百色學院經濟管理系講師。廣西百色，533000

[中圖分類號]F127 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-454X（2014）03-0141-006

一、中越邊境地區“興邊富民行動”概況

“興邊富民行動”指以加快縣域經濟建設為著眼點，通過加大對邊境地區的投入和對廣大邊民的幫扶，使邊境地區盡快發展起來，達到“富民、興邊、強國、睦鄰”目的。國家民委倡導“興邊富民行動”13年來，在黨中央和國務院的正確領導下，各級政府和各族人民共同努力，邊境地區社會經濟在快速發展，基礎設施不斷改善，邊民生活水平逐步提高。通過實施“興邊富民行動”，截至2009年底，全國就有42%的邊境縣農民人均純收入達到或超過本省區平均水平。云南省25個邊境縣共有0.57萬戶群眾告別了茅草房、泥巴房，住上了磚瓦房，60萬人喝上了自來水。廣西8個邊境縣（市、區）地區生產總值從2000年的9.12億元，增加到2010年的380.32億元，翻了5.4番，與過去相比有了較大發展。

目前，國內學者普遍形成共識，各級政府大規模投入與強有力推動是落后邊境地區快速發展的首要條件與關鍵因素。中越邊境地區包括廣西壯族自治區防城港、崇左、百色3市和云南省文山、紅河2州，人口分別是711.32萬和826.1萬，其中少數民族分別占75%和57.2%。這些邊境市縣都屬貧困地區和少數民族地區，當地政府財力人力比較拮據，加上中央與各級政府撥款，也只能解決群眾溫飽，還不足以提升其自我發展能力。如下表所示，2012年各縣市農民人均純收入中僅有東興市達到全國平均水平，其他各縣都還在其下，甚至有3個縣不到其一半，與“富民”還有很大距離。據調查，居民收入較高的東興和憑祥兩市經濟支柱主要是邊貿，經濟結構較單一，自身發展能力還不強。

J·丁伯根等發展經濟學家認為，后發地區的經濟與社會已經形成自我累積循環機制，已無社會與市場的內部力量向經濟發展的積極方向推進。針對邊境地區自身發展能力難以提高的窘境，不少學者從政策等方面開展研究：除以政府為主體對邊境地區投入和幫扶外，必須進一步發動全社會力量來推動“興邊富民行動”。國家對沿邊省區政策供給不足是最為重要的方面。少數民族地區經濟發展相對落后是因為政策扶植的方向不合理造成的，投入補貼不能讓老少邊窮地區富起來，應將興邊富民長效化。史睿研究了各國邊境發展歷史，認為目前越南政府以“邊民第一，國家第二”措施鼓勵“移民固邊”的決策，使得與我國毗鄰的北部邊境地區得到了較大發展。與此相反，我邊民原來享受的許多優惠政策被取消，致使部分邊民從兩國政策措施對比中產生了不平衡心理和失落感。興邊富民工程需要尋求新的突破口。國家主席習近平在2014年新年賀詞中指出：“我們推進改革的根本目的，是要讓國家變得更加富強、讓社會變得更加公平正義、讓人民生活得更加美好。”（新華社北京2013年12月31日電。）然而，貧困地區的“各大中型企業都劃歸中央或自治區直屬管轄，形成了經濟利益的域外溢出。”顯然，必須在民族區域經濟繁榮的基礎上促進民族經濟的繁榮。為此，研究進一步拓寬邊境地區快速實現“富民、興邊、強國、睦鄰”的途徑，尋求“興邊富民行動”長效化的突破口，邊境省區的學者責無旁貸。

二、資源型國企與地方社會經濟發展的關系

（一）資源型國企與地方密不可分的關系

資源型國有企業開發自然資源改變了當地的環境與土地功能、產生了移民難題和大量新生資源（水體與庫區、能源、水運、灌溉、礦業初級產品、旅游等）。資源型國企的整個生命周期也都離不開地方的支持：初期安置移民、中期保護生態環境和開發新生資源、資源枯竭后企業轉產職工安置等都需要與地方合作共同解決。同時，地方也需要通過與國企合作不斷提高自身發展能力與生活水平。兩者具有共同利益，關系密不可分。然而，目前大多數國企除了地稅外似乎與地方沒有多少來往，幾乎處于油水分離狀態。地方還不得不接受諸如移民安置、壓占土地與環境污染、喀斯特庫區外圍浸沒性內澇災害、消化下崗職工等社會、經濟和生態環境方面的問題。如廣西紅茂煤礦倒閉后1萬多名失業職工基本上需要在環江毛南族自治縣就地消化。紅水河梯級電站產生移民16.8萬人，庫區農民人均耕地從0.7畝下降到0.25畝；巖灘庫區外圍浸沒性內澇造成生態難民8000多人等。因此，必須避免造成“富礦主，爛礦區”、“富電站，窮庫區”等區域經濟繁榮而民族經濟落后的失調狀況，尋求國企真正幫扶地方社會經濟健康發展的有效路徑。

依托資源開發利用，國企首先聚集了一定數量的技術人員和設備，建成必需的基礎設施，形成規模生產，產生規模效益，成為區域經濟的增長極。根據增長極理論，由國家投資國企完成區域經濟發展早期所必要的積累和集中，形成增長極后，應向周邊有效地擴散，帶動周邊經濟發展。而按照區域主體功能理論，地方應依托國企資源型產業發展延伸相關下游產業，形成完整的產業鏈。其中關鍵因素是作為發動型工業的國企是否主動承擔起帶動作用，以及地方承接帶動的主動性積極性。顯然，這必須通過中央及地方政府的干預來協調，即提高國企反哺地方的意識和相關政策創新。

（二）中越邊境地區資源型國企是當地“興邊富民行動”的主力軍

10多年“興邊富民行動”的實踐證明，依靠社會自發的零星贊助行動不可能對極度貧困的邊境地區有太大的幫助，“必須進一步發動全社會力量來推動‘興邊富民行動”已成為全社會共識，必須要有一兩個從經濟與科技文化等較全面地持續幫扶地方的主力軍，國企應該是其中之一。因為國企屬全民所有，與當地關系密不可分，有義務全力反哺所在的地方；國企經濟與科技力量雄厚，有能力幫扶地方提高自身發展能力。現在一些國企正在努力幫扶貧困地區，如到2013年為止平果鋁復墾8750畝，德保華銀鋁復墾的559畝土地都已全部歸還礦區農民。超大型國企云錫集團最近將服務云錫多家廠礦和個舊市24個自然村11萬余人的147.97公里礦山公路正式移交個舊市交通局管理。有了良好的幫扶開端和榜樣，如何持之以恒便是取得實效的關鍵。

中越邊境地區自然資源之豐富、分布之集中、開發潛力之巨大，資源型國企之密集，都是全國少有的。該地區錫、鋁、錳、膨潤土、銀、銅、鎳等資源量名列全國前茅，現已建成龍灘、天生橋一二級、平班四大水電站和百色、澄碧湖兩大水利樞紐，云錫集團，平果、德保、靖西和文山四大鋁業，大新和建水兩大錳業，寧明膨脹土礦業，蒙白銀業，金平鎳業，建水鈦業，防城樞紐港口等大型超大型資源型國有企業，有力地支持了國家經濟發展。60多年來鄰國越南局勢一直不穩定，對此我邊境地區為鞏固國防做出了巨大貢獻。然而，目前邊境地區仍然貧困，與內地差距還在擴大，如百色市和文山州都屬廣西或云南最貧困的地區，而紅河州經濟雖然高居全國30個民族自治地區之首，但以紅河為界，南部即沿邊的縣份卻還屬國家級貧困縣。這些現狀都屬明顯的民族區域經濟與民族經濟失衡現象。

如此密集的大型超大型國企群形成了中越邊境地區經濟的增長極，具有帶動區域經濟發展的強大能力，包括技術梯度推移和產業結構升級的梯度空間推移必然向著落后的民族地區。以法國弗朗索瓦·佩魯為代表的新發展論提出，發展的戰略是整體的、綜合的、內生的。邊境地區發展關鍵是提升自身發展能力。也就是說，邊境地區不僅需要各級政府轉移支付解決生存問題，更需要科技、文化等方面的幫扶，不斷提高少數民族的綜合素質。國企理應成為幫扶中越邊境地區的生力軍之一，充分發揮密集資源型國企群的優勢是推動“興邊富民行動”新的突破口。為此，很有必要對此開展深入研究，充分調查了解資源型國企與地方的密切關系，分析有助各級政府和國企提高對“興邊富民行動”認識的案例，著重研究國企反哺地方帶動縣域經濟發展相關政策的創新、尋求國企與地方共同開發利用新資源并完善相應產業鏈、不斷增強地方自身發展能力、形成集聚區以提高城鎮率等的合理路徑，結合邊貿形成具有區域特色的邊境發展模式，加快實現中越邊境地區“富民、興邊、強國、睦鄰”目標。

三、中越邊境地區資源型國企推動“興邊富民行動”路徑

（一）重視國企參與推動“興邊富民行動”相關政策創新

“興邊富民行動”的重要性不言而喻：只有邊民富裕了，邊境地區才能興旺發達，國防才能得到鞏固。對中越邊境地區來說，既要靠政府的轉移支付直接接濟貧困群眾，也要利用國企的力量推動地方發展特色區域經濟。從長遠來看，后者能幫助提高邊境地區自身發展能力。作為全民性質的國企，完全有義務參與推動“興邊富民行動”，而目前國企與地方合作發展的障礙在于兩者在行政、財政、業務等方面的分離。這種分離是現行政策與市場經濟大背景下資源合理配置有所欠缺所致。從國家長遠利益和企業性質看，國企與地方本是一個整體，兩者具有共同的利益關系而不能截然分開：資源要開發，地方應奉獻，國企快發展，地方需扶貧；合則兩利，分則兩損。在發展經濟、生態文明建設、公共基礎設施建設、環境保護、生命線建設及維護、生活服務等方面的利益相關都需要兩者通力合作。然而，由于企業利益與當地利益分開，國企帶動、扶持地方經濟發展的相關政策沒有得到強調，地方經濟發展并未能接受到梯度推移理論所預期的國企高梯度推移擴散，邊境地區在貧困狀態下也不可能自然而然地接受這種擴散。顯然這種擴散還需要有催化劑，即國企與地方盡快形成全面主動合作的水乳交融關系。因此，應該調整造成國企游離于地方之外的政策，積極尋找國企與地方共同發展的利益基礎，以便在此基礎上建立起牢固的合作關系，創新國企全力參與推動“興邊富民行動”的政策和路徑。

由于資源型國企打破了當地原有的自然、社會和經濟結構，重新分配資源與經濟利益，國家應相應地調整資源分配政策，創新國企反哺地方政策，鼓勵國企主動參與推進“興邊富民行動”。如鼓勵國企一對一定點直接幫扶所在地的貧困區；考慮讓地方以土地入股國企，適當參與國企分紅；適當減少國企利潤，增加對邊境移民的補償和對邊民的補助；國企包括電能在內產品讓利地方以推動民企發展；國企科技力量參與地方規劃及指導民企生產，幫扶地方基礎設施建設等。地方也應避免重蹈廣西南丹等地20世紀90年代單一經濟畸形發展的覆轍，注重合理使用資源開發積累的資金，依托國企加快發展相應的上下游產業，形成永續發展的綜合經濟能力。平果縣政府加強與平果鋁的溝通與協調，相互協作與配合，促進了鋁業經濟與地方經濟的共同發展。這充分說明只要雙方重視互補互利，就會取得雙贏。

部分資源型國企產生了工程（生態）移民問題。據調查，目前百色市移民安置補償和邊民補助等政策貫徹落實還有欠缺。移民妥善安置關系到邊境地區的穩定，必須加以高度重視。根據利益相關者理論，國家、地方、企業、移民邊民都是資源開發的主體。移民辦等有關部門應重視落實資源開發全面惠及民生，繼續加強移民邊民社會福利與保障政策及體制改革創新，讓移民邊民共享發展成果。百色華潤集團建設華潤移民小區樹立了良好的榜樣，應鼓勵各地國企學習華潤集團大力支持移民社區基礎建設，有效保障邊境地區社會和諧穩定。

（二）依托國企主導產業，打造區域完整產業鏈

資源型國企開發資源形成的相關產業體系是區域經濟發展的主導產業，所具有的高科技人才與設備、完善的基礎設施、科學管理體系等，都值得地方借鑒與利用。地方應積極向國企靠攏，主動爭取成為以國企為中心的集聚區。地方要主動承接國企兩種形式的空間推移：技術梯度推移，即從國企的先進技術向地方的中間技術或傳統技術的推移；產業結構升級，即從國企的技術知識密集和資本密集向地方的勞動力密集推移。“極化——擴散效應”需要地方與國企建立關聯機制，包括制度、政策和經濟等方面的關聯，這也應是國家相關政策創新的依據。國企和地方主動向對方靠攏，進行互補式交流，充分利用自身優勢，共同建立產業園群，逐步形成資源開發為主導的產業集聚區，不斷提高邊境地區城鎮化率。

廣西平果縣依托平果鋁業，大力發展其上游和下游產品，逐步延長產業鏈，構建為平果鋁業服務的種養業以及第三產業；承接鋁礦采掘選礦、氧化鋁和電解鋁等上游產業產品，大力發展產業鏈中鋁型材加工、鋁合金加工、鋁制品加工、鋁件加工、鋁氧化加工等下游產業；同時引進平果亞洲鋁業有限公司、平果鋁型材、銅鋁板項目等鋁深加工項目及其配套項目，大力發展鋁棒、鋁板帶、鋁箔、鋁塑板、鋁塑管、鑄鋁等加工項目，形成較完整的鋁產業鏈。不斷壯大的企業群組成了具有強大吸附和帶動能力的工業集聚地，大大地擴大了縣城規模。平果縣“借鋁興平（果）”的成功經驗說明把國企與地方之間短線的市場關系轉變為持續的全方位合作關系是完全可行的，可以為德保、靖西、田陽、崇左、龍州、大新、寧明、防城、文山、紅河等市縣區提供借鑒。

（三）國企幫扶邊境地區發展多元經濟，不斷提升地方自身發展能力

國企開發自然資源會產生新的資源，卻囿于政策等方面的限制無法進行二次開發；地方開發又會遇到新資源的權屬和開發能力等方面的障礙。如百色水庫新移民點平圩鎮依托傍庫的優勢發展旅游業，但因無權利用水庫開展水上娛樂和工程觀光，只能興辦一些農家樂等小項目，發展前景有限。平果鋁業循環經濟與清潔生產卓有成效，很多單位團體甚至群眾都慕名前來參觀學習，開發觀光工業旅游的條件很好，但也因為政策限制及與地方合作不夠而始終不能將發展旅游業提到議事日程。實際上，地方與國企合作開發新生資源的前景十分廣闊。地方應主動依托這些新資源調整區域經濟結構，確定當地主導產業，加快發展“一鄉一業、一村一品”；還應充分利用國企科技力量發展多種經營。如利用礦業的初級產品發展金屬材料制品（鋁材、錳合金等）等下游產業、在礦山復墾區發展大田農業、利用電站水庫的電能和庫區水體發展加工工業、水養、水運和旅游等。資源型國企通過與地方共同合作能更有效地利用新資源，在與地方共同利益基礎上能更有效地保護礦區廠區庫區生態環境，發展多元經濟以夯實區域經濟基礎并為資源枯竭后國企轉產創造條件。因此，國企幫扶地方發展多元經濟是與地方取得共贏，能保障邊境地區穩定持久發展。

邊境地區發展缺乏資金，更缺乏人才。落后地區發展具有后發優勢，但前提是必須提高自身自學能力，因此，貧困地區應把少數民族整體文化素質的提高放在第一位，應盡快提高領導干部的科技與管理水平，提高廣大群眾的職業技能。調查結果表明，邊境地區引進人才難度很大，應立足于培養自己的人才，立足于自己培養人才，特別是需求量巨大的中低級人才。國企大力幫助邊境地區少數民族提高科技文化綜合素質，是將“興邊富民行動”落到實處，是從根本上逐步提升邊境地區自身發展能力。充分發揮國企雄厚的科技人才優勢，舉辦各種職業技能和企業管理等培訓班，幫助地方快速培養應用型人才，為打造邊境地區專業村鎮，發展鄉鎮企業，科學管理邊境地區經濟打下堅實的人才基礎。邊境地區更要注重充分利用國企科技人員的作用，爭取國企的對口支援和交流，在地方發展決策問題上注重聽取國企管理干部的意見，主動邀請科技人員（包括退休科技人員）充當地方經濟發展和地方企業的技術顧問，不斷提高自身管理水平；還應利用國企作為與外部聯系的橋梁，加強邊境地區與內地及境外各國的人流、物流和信息流等合作，不斷增強地方的經濟活力。

（四）充分利用中越邊境地區密集型國企群的區域主體功能效應

中越邊境地區區域經濟發展不僅要因地制宜，考慮區域經濟增長極對邊境地區經濟的推動作用，還要兼顧鞏固邊防功能，需要應用區域主體功能理論合理策劃“興邊富民行動”。區域主體功能區形成的主要驅動力是自然地理環境和人文地理環境的區域差異性和地域分異規律。根據中越邊境地區自然稟賦與社會經濟發展現狀，充分考慮資源型大型超大型國企密集分布的優勢，建立以云錫集團、平果鋁和防城港三個超大型資源型國企為區域經濟中心而不是以行政中心為經濟中心比較合理，其他大型國企則確定為當地縣域經濟增長極，如德保鋁業為德保縣縣域經濟增長極、大新錳業為大新縣縣域經濟增長極等。在此基礎上，加強區域內增長極帶動周邊地區的作用，協調增長極與包括邊境地區在內的外圍吸引區域的關系，如加快發展國有礦業下游產品加工業和服務業等；根據各邊境地區的具體條件如南昆鐵路與高速公路、沿邊公路等條件確定連接邊境地區的區域經濟發展軸和發展帶，如通過南寧至平果、靖西的鐵路和高速公路建成以包括靖西鋁和德保鋁在內的平果鋁業中心連接廣西北部灣經濟區與中國-東盟經濟區的區域經濟發展帶、通過昆明至越南河內鐵路發展以云錫集團為中心帶動河口馬關金平三縣的經濟發展帶等，形成核心區主導產業與周圍地區相應輔助產業之間的聯系，組成完整的產業體系，確定各級區域產業園的合理布局，共同形成集聚區，發展相應的城鎮。為了保護邊境地區較好的原生態環境和發展生態旅游紅色旅游（左右江革命根據地）等，還應劃定沿邊公路與國境線之間地帶、各自然保護區、澄碧湖水庫水源林區等為禁止開發區，并在科學發展觀、生態文明建設和生態經濟思想指導下對半開發區如各梯度電站庫區等進行保護與適度開發，確保“興邊富民行動”健康持續進行。

東盟是國企原料與產品的市場之一，隨著沿邊公路、鐵路與國際國內航線等相繼建成，國企與東盟的經濟聯系日益頻繁。應加強對中越邊境兩邊資源分布、經濟基礎、各時期邊貿特點等實證調查研究，尋求國企充分利用自身實力、區位、交通和市場等優勢帶動邊境縣域經濟融入區域經濟區（中國一東盟經濟區、廣西北部灣經濟區、大湄公河流域經濟區、泛珠三角經濟區等）的路徑，注重與邊貿有機結合，構成具有區域特色的邊境發展模式，實現中越邊境地區“興邊富民行動”長效化。

[責任編輯：李妍]