加入GPA對(duì)政府采購(gòu)電子化的影響分析

武剛

（廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)　信息學(xué)院，廣州 510320）

加入GPA對(duì)政府采購(gòu)電子化的影響分析

武剛

（廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)信息學(xué)院，廣州 510320）

信息技術(shù)的進(jìn)步促進(jìn)了政府采購(gòu)電子化。中國(guó)加入“政府采購(gòu)協(xié)議”（Agreement on Government Procurement，簡(jiǎn)稱GPA）新報(bào)價(jià)單的提出，將深刻地影響政府采購(gòu)電子化的發(fā)展進(jìn)程。本文通過(guò)分析加入GPA的影響，提出從制度建設(shè)方面解決沖突接軌問(wèn)題、前瞻性信息系統(tǒng)規(guī)劃、采購(gòu)流程管理與國(guó)際接軌、信息公開加強(qiáng)監(jiān)督、強(qiáng)化從業(yè)人員的信息素養(yǎng)和提升信息系統(tǒng)安全管理級(jí)別等策略，從而有效地提升政府采購(gòu)電子化水平，以更好地推進(jìn)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)良性快速發(fā)展。

電子采購(gòu)；政府采購(gòu)；政府采購(gòu)協(xié)議；電子化；影響

1　引言

“政府采購(gòu)協(xié)議”（Agreement on Government Procurement，GPA）是世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，WTO）的一項(xiàng)“諸邊協(xié)議”，該協(xié)議旨在通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)市場(chǎng)的非歧視性原則，降低交易壁壘，實(shí)現(xiàn)全球范圍內(nèi)的政府采購(gòu)自由化。

政府采購(gòu)日趨國(guó)際化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年國(guó)際政府采購(gòu)總額約占當(dāng)年世界貿(mào)易總額的10%。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，加入GPA有利于規(guī)范我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)，提高政府采購(gòu)收益，促進(jìn)國(guó)貨拓展國(guó)外市場(chǎng)［1］。2014年底，中國(guó)向WTO提交了加入GPA第6份出價(jià)清單。本次出價(jià)首次列入大學(xué)、醫(yī)院和國(guó)有企業(yè)，工程項(xiàng)目全部列入出價(jià)，門檻價(jià)也降至參加方水平。這份出價(jià)范圍已與參加方一般出價(jià)水平大體相當(dāng)［2］。

建立與GPA銜接的政府采購(gòu)制度，是中國(guó)政府采購(gòu)改革的基本目標(biāo)。當(dāng)前政府采購(gòu)制度現(xiàn)狀和制度改革的困難制約了加入GPA談判的進(jìn)展。作為發(fā)展中國(guó)家，應(yīng)堅(jiān)持在互惠原則的基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)地開展市場(chǎng)準(zhǔn)入談判。談判應(yīng)以互利共贏為目標(biāo)，充分考慮加入后可能對(duì)部分行業(yè)造成的沖擊和影響，并提前做好應(yīng)對(duì)方案。同時(shí)，還應(yīng)參考借鑒其他國(guó)家的加入模式，提出基于中國(guó)發(fā)展現(xiàn)狀的合理報(bào)價(jià)。在GPA談判進(jìn)程中，還應(yīng)規(guī)范治理政府采購(gòu)秩序，改革現(xiàn)行的政府采購(gòu)制度以及相關(guān)的國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位管理體制，推動(dòng)政府采購(gòu)制度的完善，逐步建立與GPA相接軌的、公開、公正和高效的制度［3］。

2　加入GPA對(duì)政府采購(gòu)電子化發(fā)展的影響分析

（1）現(xiàn)行政府采購(gòu)政策法律有沖突，與GPA不接軌，難操作。2014版GPA強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的公平、競(jìng)爭(zhēng)和非歧視，以及通過(guò)制度對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)揮多邊體制的功能作用。為避免利益沖突，預(yù)防腐敗行為，該修訂案對(duì)參與政府采購(gòu)的各實(shí)體提出了新的要求，這標(biāo)志著GPA在促進(jìn)政府規(guī)范化治理。修訂后的2014版GPA協(xié)議，也被視為促進(jìn)透明和廉潔政府采購(gòu)環(huán)境的一個(gè)重要工具［4］。當(dāng)前，我國(guó)《政府采購(gòu)法》《招投標(biāo)法》等對(duì)采購(gòu)人的法律概念不清晰，《政府采購(gòu)法》的適用范圍有待于擴(kuò)大，采購(gòu)資金來(lái)源需要進(jìn)一步規(guī)范［5］。《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》協(xié)調(diào)性不足、法律適用范圍較窄，《政府采購(gòu)法》與GPA存在諸多差異，法律法規(guī)和政策的透明度較差。在實(shí)踐上表現(xiàn)為，采購(gòu)主體多元、責(zé)權(quán)不清、監(jiān)管不力、程序復(fù)雜、操作不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)化困難。政府采購(gòu)難以貫徹公開透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正和守信的原則。

（2）信息系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各自為政；基礎(chǔ)數(shù)據(jù)殘缺沖突，存在信息孤島問(wèn)題。政府采購(gòu)電子化的制度建設(shè)不完善，采購(gòu)系統(tǒng)電子化水平區(qū)域差距大，信息發(fā)布不及時(shí)、信息公開不足、數(shù)據(jù)格式不一致、信息難共享，信息難以上行、缺乏互動(dòng)，同時(shí)伴有市場(chǎng)信息不完全、不對(duì)稱、不及時(shí)，使得政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)不充分，監(jiān)督、處罰不及時(shí)、不到位。因此，政府采購(gòu)活動(dòng)中存在著“逆向選擇”“道德風(fēng)險(xiǎn)”“行賄受賄”和“尋租舞弊”等現(xiàn)象，降低了政府采購(gòu)收益，侵害了納稅人的利益，影響了政府形象。

（3）信息公開不足，監(jiān)督不力，尋租舞弊屢禁不絕。透明度原則是GPA的一項(xiàng)基本原則，實(shí)現(xiàn)透明度原則的基本措施是建立一套完善的政府采購(gòu)信息公開制度。政府采購(gòu)信息公開制度是規(guī)范政府采購(gòu)行為的一項(xiàng)重要法律制度，在保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益和促進(jìn)廉政建設(shè)等方面起著重要作用。將透明性原則引入政府采購(gòu)過(guò)程，可以多渠道預(yù)防腐敗行為的發(fā)生［6］。我國(guó)雖然已經(jīng)對(duì)政府采購(gòu)信息公開做出了一些規(guī)定，但是在實(shí)踐中還存在信息渠道多源及信息殘缺雜亂、不一致等問(wèn)題，目前公開“信息”不能反映政府采購(gòu)管理和運(yùn)作的全過(guò)程，基于納稅人視角提供的信息較少，缺少依申請(qǐng)公開信息的途徑及信息［7］。信息公開不足，影響了政府采購(gòu)的公平性。

（4）采購(gòu)國(guó)際化帶來(lái)的人才素質(zhì)亟待提高的問(wèn)題。政府采購(gòu)電子化要求政府采購(gòu)從業(yè)人員具有較高的綜合素質(zhì)，特別是較高的業(yè)務(wù)能力和信息素養(yǎng)。政府采購(gòu)電子交易過(guò)程，包括電子發(fā)標(biāo)、投標(biāo)、競(jìng)標(biāo)、議標(biāo)、決標(biāo)、簽約、履約和爭(zhēng)議仲裁等諸多環(huán)節(jié)，涉及市場(chǎng)、政策及法律等多學(xué)科知識(shí)，是一種技術(shù)性、法律性和專業(yè)性都很強(qiáng)的綜合性事務(wù)。目前，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員，大多為財(cái)政系統(tǒng)專業(yè)人員，針對(duì)采購(gòu)標(biāo)的專業(yè)知識(shí)的儲(chǔ)備不足，知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理、知識(shí)更新跟不上，從而影響了政府采購(gòu)的實(shí)務(wù)運(yùn)作。針對(duì)加入GPA將導(dǎo)致的政府采購(gòu)人員素質(zhì)難以滿足實(shí)際業(yè)務(wù)要求的問(wèn)題，現(xiàn)有的政府采購(gòu)系統(tǒng)在知識(shí)管理和決策支持方面尚顯不足。

（5）系統(tǒng)安全問(wèn)題。我國(guó)加入GPA意味著我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)，將會(huì)對(duì)國(guó)外供應(yīng)商進(jìn)一步開放。鑒于我國(guó)2013年政府采購(gòu)金額已達(dá)16 381.1億元人民幣的龐大規(guī)模，以及比2012年增長(zhǎng)了17.2%的增長(zhǎng)速度［8］，采購(gòu)信息系統(tǒng)安全管理問(wèn)題必須給予足夠的重視。政府采購(gòu)管理交易系統(tǒng)覆蓋范圍廣、業(yè)務(wù)流程復(fù)雜、處理數(shù)據(jù)多且雜、數(shù)據(jù)交換頻繁，特別是中國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)將與其他GPA成員國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)相對(duì)接，采購(gòu)系統(tǒng)的安全級(jí)別必須加以提高。

3　政府采購(gòu)電子化應(yīng)對(duì)GPA影響的策略分析

（1）從制度建設(shè)方面根本解決與GPA的沖突。通過(guò)立法完善政府采購(gòu)市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)，解決與GPA規(guī)定的沖突問(wèn)題，參照國(guó)際慣例加快修訂現(xiàn)行法律法規(guī)，完善質(zhì)疑和投訴機(jī)制。2014年12 月31日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)“中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例（草案）”。該草案對(duì)政府采購(gòu)法的規(guī)定作了細(xì)化，讓陽(yáng)光、高效的政府采購(gòu)助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善。草案強(qiáng)化政府采購(gòu)的政策功能，要求突出節(jié)能環(huán)保、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)小微企業(yè)發(fā)展等取向；強(qiáng)化政府采購(gòu)的源頭和結(jié)果管理，明確了全過(guò)程管理措施，要求公平、公正、科學(xué)地遴選和組成評(píng)審委員會(huì)；強(qiáng)化信息公開，提高透明度；強(qiáng)化對(duì)政府采購(gòu)行為的監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督，加大問(wèn)責(zé)處罰力度，嚴(yán)防暗箱操作、尋租腐敗，遏制違法、違規(guī)現(xiàn)象。

（2）前瞻性信息系統(tǒng)架構(gòu)規(guī)劃。2014版GPA鼓勵(lì)使用電子手段［4］，在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、社交網(wǎng)絡(luò)和移動(dòng)商務(wù)等新興技術(shù)的驅(qū)動(dòng)下，將政府采購(gòu)過(guò)程電子化、集成化、動(dòng)態(tài)化和智能化，可以更加廣泛地傳播政府采購(gòu)信息，更好地解決采購(gòu)信息不完全、不對(duì)稱等問(wèn)題，有助于提高采購(gòu)信息透明度，并從技術(shù)上實(shí)現(xiàn)對(duì)采購(gòu)行為的有效制約和監(jiān)督，從而保證提高采購(gòu)資金的使用收益。財(cái)政部財(cái)庫(kù)［2013］18號(hào)文件印發(fā)了“全國(guó)政府采購(gòu)管理交易系統(tǒng)建設(shè)總體規(guī)劃”和“政府采購(gòu)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范”。該規(guī)劃文件對(duì)全國(guó)政府采購(gòu)管理交易系統(tǒng)建設(shè)的總體目標(biāo)、基本框架、建設(shè)內(nèi)容、主要功能和技術(shù)規(guī)范進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一組織系統(tǒng)建設(shè)工作。該文件的發(fā)布有助于避免系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)，防止信息孤島和技術(shù)壁壘分割市場(chǎng)。

（3）采購(gòu)流程管理與國(guó)際接軌。“全國(guó)政府采購(gòu)管理交易系統(tǒng)建設(shè)總體規(guī)劃”通過(guò)運(yùn)用政府采購(gòu)監(jiān)督管理平臺(tái)，將為政府采購(gòu)監(jiān)管部門及其他相關(guān)部門提供全面的監(jiān)督管理功能。規(guī)劃要求科學(xué)設(shè)計(jì)管理流程、控制節(jié)點(diǎn)，建立嚴(yán)密的系統(tǒng)內(nèi)控機(jī)制以及與執(zhí)行交易平臺(tái)的協(xié)調(diào)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)從預(yù)算管理到采購(gòu)計(jì)劃、采購(gòu)實(shí)施、方式變更、合同管理、統(tǒng)計(jì)分析、誠(chéng)信體系等全流程電子化管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)督管理、執(zhí)行交易重點(diǎn)環(huán)節(jié)和關(guān)鍵業(yè)務(wù)的實(shí)時(shí)監(jiān)控和自動(dòng)預(yù)警。作為流程管理的配套制度建設(shè)，還應(yīng)該做好政府采購(gòu)回避制度、保證金托管制度、采購(gòu)資金預(yù)算和資金結(jié)算制度等配套管理制度的建設(shè)。

（4）信息公開加強(qiáng)監(jiān)督。信息的公開有利于提高決策過(guò)程的透明度，增強(qiáng)中標(biāo)人的客觀性，減小決策過(guò)程中的人為干擾。我國(guó)加入GPA，有必要進(jìn)一步研究如何完善政府采購(gòu)信息公開的相關(guān)措施，加強(qiáng)信息公開，發(fā)揮專家特長(zhǎng)，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，有效地提高交易收益。應(yīng)該公開的政府采購(gòu)信息包括：①政府采購(gòu)?fù)獠凯h(huán)境信息（國(guó)內(nèi)外政府采購(gòu)法律、規(guī)范性的文件及采購(gòu)需求等信息）；②政府采購(gòu)治理結(jié)構(gòu)信息（政府采購(gòu)運(yùn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限和管理制度信息）；③政府采購(gòu)運(yùn)作信息（從采購(gòu)預(yù)算到履約驗(yàn)收）；④政府采購(gòu)數(shù)據(jù)及其分析結(jié)果等信息（對(duì)非涉密的采購(gòu)應(yīng)該提供采購(gòu)原始數(shù)據(jù)，并且提供數(shù)據(jù)導(dǎo)出接口）。

（5）強(qiáng)化從業(yè)人員的信息素養(yǎng)。在通過(guò)“中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例（草案）”以后，還需要根據(jù)政府采購(gòu)管理工作的實(shí)際需要，在部分條件相對(duì)成熟的大學(xué)相關(guān)本科專業(yè)開設(shè)政府采購(gòu)相關(guān)專業(yè)課程，支持學(xué)術(shù)實(shí)力相對(duì)好的大學(xué)招收政府采購(gòu)方向研究生。培養(yǎng)既熟悉GPA法律法規(guī)和國(guó)際慣例，又能熟練開展政府采購(gòu)實(shí)務(wù)；既掌握政府采購(gòu)理論，又具備采購(gòu)標(biāo)的專業(yè)知識(shí)的復(fù)合型高級(jí)人才。同時(shí)，還應(yīng)建立政府采購(gòu)從業(yè)人員培養(yǎng)、選拔、培訓(xùn)、準(zhǔn)入認(rèn)證及淘汰等，相對(duì)完善的人力資源動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。對(duì)政府采購(gòu)評(píng)審專家的管理、從業(yè)人員資格的認(rèn)定等，應(yīng)進(jìn)一步從法律法規(guī)方面進(jìn)行制訂或者修改完善。我國(guó)加入GPA，必將對(duì)政府采購(gòu)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)提出更高的要求。考慮到加入GPA后的政府采購(gòu)情境更加復(fù)雜多變，鑒于當(dāng)前政府采購(gòu)從業(yè)人員的技術(shù)水平和業(yè)務(wù)素養(yǎng)現(xiàn)狀，加強(qiáng)從業(yè)人員培訓(xùn)已是刻不容緩的事情。政府采購(gòu)系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)應(yīng)考慮從業(yè)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)需求，對(duì)培訓(xùn)模式進(jìn)行分析，通過(guò)研究決策理論和知識(shí)管理的理論方法，創(chuàng)新構(gòu)建基于政府采購(gòu)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)從業(yè)人員在線培訓(xùn)模式。現(xiàn)代管理學(xué)認(rèn)為人是有限理性的，政府采購(gòu)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)應(yīng)針對(duì)人的個(gè)體有限理性分析，研究基于知識(shí)學(xué)習(xí)的在線培訓(xùn)從業(yè)人員的可行方案，探討支持在線學(xué)習(xí)的知識(shí)系統(tǒng)及決策支持系統(tǒng)，并加以設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)。

（6）提升信息安全防范級(jí)別。考慮到加入GPA后，信息透明度增加，以及加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)流程的有效電子監(jiān)管的需求，政府采購(gòu)系統(tǒng)的安全管理設(shè)計(jì)亟待提高。政府采購(gòu)信息交易系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，必須充分考慮以下信息安全管理內(nèi)容：①整體采購(gòu)管理交易系統(tǒng)的安全性、健壯性和可靠性；②各級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)的安全管理設(shè)置；③系統(tǒng)的入侵檢測(cè)、防黑、防毒，系統(tǒng)用戶的身份識(shí)別、認(rèn)證和權(quán)限管理；④交易數(shù)據(jù)的加密存儲(chǔ)和安全通信，數(shù)據(jù)的原子性、完整性、不可偽造、篡改及否認(rèn)等。

4　結(jié)語(yǔ)

政府采購(gòu)制度與GPA對(duì)接，實(shí)行漸進(jìn)式改革，符合當(dāng)前國(guó)情，是務(wù)實(shí)可行的。在加入GPA的談判過(guò)程中，隨著對(duì)GPA文本的深入理解，將推進(jìn)政府采購(gòu)制度建設(shè)。面對(duì)加入GPA后將會(huì)形成的全球政府采購(gòu)市場(chǎng)，必須加快推進(jìn)電子化進(jìn)程，及時(shí)應(yīng)用前沿信息技術(shù)，從戰(zhàn)略管理角度前瞻性地做好信息系統(tǒng)總體規(guī)劃，加強(qiáng)信息管理和促進(jìn)透明公開，注重人才培養(yǎng)和提升信息安全。未來(lái)，電子化程度將越來(lái)越成為影響政府采購(gòu)收益的重要因素之一。

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