少數民族地區貧困縣基本公共衛生服務與扶貧開發聯動——以內蒙古自治區9個國家級貧困旗縣為例

張天舒

（內蒙古財經大學 公共管理學院，呼和浩特 010070）

1 基本公共衛生與扶貧開發的邏輯關系

基本公共服務包括3個方面：①保障人類的基本生存權；②滿足基本尊嚴和基本能力的需要；③滿足基本健康的需要。扶貧是為幫助貧困地區和貧困戶開發經濟、發展生產、擺脫貧困的一種社會工作，旨在扶助貧困戶或貧困地區發展生產，改變窮困面貌。實踐證明，在傳統的扶貧開發視角下，將扶貧開發領域引入公共服務范圍，將會對扶貧開發工作起到積極的促進作用。

2 內蒙古貧困縣現狀分析

2.1 貧困人口數量大且多集中于蒙古族

（1）貧困人口集中于蒙古族。以科右中旗為例，在科右中旗的人口結構中，蒙古族人口占總人口的比例高達84%，因此可以說，科右中旗的扶貧開發問題主要體現在解決蒙古族人口貧困的問題上。

（2）貧困人口數量大，分布廣。科右中旗所轄的8個蘇木鎮、173個嘎查中，貧困嘎查占嘎查總數的80%，達到138個。 通過對科右中旗近年來貧困人口的數量統計，不難看出科右中旗的貧困人口、貧困發生率逐年有提高的趨勢。

2.2 貧困縣域所在地自然資源不足，可開發資源有限

以奈曼旗為例，奈曼旗位于內蒙古通遼市西南部，地處科爾沁沙地南部邊緣，地形、地貌特征在當地一般被概括為“南山中沙北河川，兩山六沙二平原”，即南部為遼西山地北緣，海拔400～600米的淺山丘陵，中部以風蝕堆積沙地為主。大多數貧困人口分布在生態脆弱的山沙地區，土地條件差，水資源短缺，沙化和水土流失沒有從根本上得到遏制。部分貧困戶居住的地方彼此距離較遠，地理環境較差，全旗仍有100多萬畝耕地不能灌溉，占耕地總面積的36.4%。有26.3萬人、45萬頭（只）牲畜處于缺水或飲水不安全狀態，尤其在南部山區，現有水源無力進行配套設施建設，不能充分利用，短期內無法擺脫靠天吃飯的農業狀態。這些地區難以提供水、電、氣、交通等基本公共服務，耕種難度很大，發展工業又沒有足夠的條件。

2.3 基礎設施建設不完善

以固陽縣為例，固陽縣位于內蒙古自治區中部，總面積4 970平方千米，多山地、丘陵，其中耕地面積240萬畝、草場面積360萬畝。轄6個鎮，總人口21.3萬人，居住著蒙、漢、回、滿、朝鮮、達翰爾、布依、藏、維吾爾、壯、哈尼等民族。2011年，盡管扶貧開發和新農村建設工作已經開展多年，但因路、水、電等基礎設施涉及面廣、工程投資大，而扶貧資金相對較少，農民自籌資金困難，因此貧困村基礎設施仍然薄弱，農民生產條件比較落后，這已成為制約脫貧和發展的重要因素。

2.4 貧困人口老齡化趨勢嚴重，貧困地區開發潛力較低

扶貧、減貧開發政策往往依托青年及中年人口，其勞動力富足且脫貧、減貧心理較強，老齡人口的增加無疑為扶貧開發帶來一定程度的影響。以察哈爾右翼前旗為例，據相關資料顯示，察右前旗60歲以上的貧困人口有2.1萬人，60歲以下喪失勞動能力的貧困人口有0.4萬人，此部分人群占貧困人口總數的52%，需要通過加強社會保障和財政直補才能解決增收問題。貧困地區因不具備生產條件而需要整村搬遷的自然村有94個，占貧困自然村總數的35.9%。以此數據為基礎，2011年察右前旗全旗貧困地區人均純收入約為2400元人民幣，同比自治區2600元人民幣的貧困線標準相比還存在一定差距，因此貧困程度較深。

3 貧困縣基本公共衛生服務與扶貧開發聯動面臨的困境分析

3.1 基本公共衛生服務供給水平較低

（1）技術人員不足，基本公共衛生服務供給能力較差。以多倫縣為，該縣目前12所鄉鎮衛生院（包括社區）共有技術人員66名，平均每所5.5名，每個人員都身兼多職，沒有專職的婦幼醫生或防疫醫生。除個別衛生院能夠開展X光、心電、常規檢驗、B超等業務外，大部分衛生院由于缺乏技術人員，設備只能閑置，連老年人體檢的一些常規檢查項目也不能開展。

（2）由于目前城鎮化速度的加快，使農村人口流動性大，部分人員外流，因此衛生院對已建立的居民健康檔案進行管理、更新難以落實，造成死檔數量逐年增多，群眾或居民電子健康檔案的更新率和利用率偏低。

（3）健康教育主題宣傳活動頻次少，講座數量和質量偏低，農牧民參與活動人數少，形式單一，人群單一，地點簡陋，造成農牧民健康知曉率低。①居民長期養成不良的生活習慣，例如農牧民食鹽使用量明顯高于健康食用量，短期內通過有效的健康教育干預，無法起到明顯的效果；②農牧民防病意識淡薄，“小病扛、大病托”，不注重預防。

3.2 基本公共衛生服務供給不均衡

近年來，貧困縣地方政府加大了公共衛生體系的構建，廣大貧困地區的人民群眾生存條件與衛生條件有了明顯改善，但是從整體來看，城鄉醫療衛生資源配置不合理的問題仍然存在。城鄉之間、發達地區與貧困地區之間、貧困地區不同貧困程度區域之間等，醫療衛生資源配置不合理的狀況尚未根本改變，這些地區的基本公共衛生基礎設施薄弱，衛生人員隊伍和能力建設有待提高。部分公共衛生服務機構基礎設施薄弱，經費投入不足，影響服務的有效開展。同時，公共衛生服務機構缺乏穩定和吸引人才的條件，衛生人員業務素質不高、結構不合理，部分地區人員能力達不到工作要求。此外，群眾對基層衛生服務的信任度還不高。

3.3 基本公共衛生服務供給與扶貧開發需求存在差異

實踐證明，基本公共衛生服務與扶貧開發具有本質上的目標一致性和互動、互促性。基本公共衛生服務供給能力的提升，能夠改善貧困地區貧困人口的基本生存發展質量，進而增強其自我脫貧的能力。因此，基本公共衛生服務供給的質量越高，越能滿足貧困地區和貧困人口的公共衛生服務需求，即基本公共衛生服務與扶貧開發聯動性越強，效果越好。目前，受貧困人口基本公共衛生服務需求表達機制的限制，政府在提供基本公共衛生服務上，對貧困地區農牧民的需求偏好了解不夠，造成供給結構比例失調，基本公共衛生服務供給的主要作用難以發揮，影響扶貧開發的效果。

4 基本公共衛生服務與扶貧開發聯動關系下貧困縣發展的實現途徑

4.1 積極構建基本公共衛生服務體系，提升基本公共衛生服務供給能力

（1）以提高疾病預防控制、婦幼保健、衛生監督、采供血機構能力為基礎，以實施公共衛生服務項目為抓手，以有效干預主要衛生問題為目標，構建與貧困地區人口健康需求相適應的公共衛生服務體系。按照“供需平衡”原理，遵循“效率優先，兼顧公平”原則，采取城鄉統籌、一體化發展等措施，充分發揮城市社區衛生服務中心（站）、蘇木鄉鎮衛生院、嘎查村衛生室作用，為城鄉居民提供基本公共衛生、基本醫療服務、基本醫療保障、基本藥物供應等服務。

（2）提升衛生人才素質與能力，樹立人才資源是第一資源的觀念。以高層次衛生專業人才為引領，以實用型衛生專業人才為基礎，以創新型衛生管理人才為重點，制定和實施衛生人才發展規劃，造就一支結構優化、素質優良的衛生人才隊伍。重點推進“全科醫生、住院醫師和公共衛生”3類規范化培訓基地建設。在部分地區重點探索建立“統分結合”的人才教育培養模式，取得經驗后向全區推開。通過建立目標明確的分層、分級、分類培訓體系，來滿足不同層級、不同崗位衛生人才的培訓需求，規范不同級別的醫療機構的職業行為，從而推進“雙向轉診、分層診療、急慢分治”機制的形成。同時，繼續完善人才評價和考核機制，大力實施人事分配制度改革，建立有效的績效考核和激勵機制，充分調動醫務人員的積極性。繼續推行“縣聘鄉用”的柔性人才引進和使用機制，破解基層衛生人才短缺的瓶頸。

（3）強化衛生信息化服務平臺能力建設，在加強硬件建設的基礎上，嚴格執行統一的數據標準。建立起符合醫改任務要求的醫藥衛生平臺，逐步實現醫療服務、公共衛生、醫療保障、藥品監管和綜合管理等應用系統的互聯互通。

4.2 做好基本公共衛生服務供給與扶貧開發的銜接

結合貧困人口的公共衛生服務需求，建立和完善基本衛生公共服務需求和利益表達機制。為提高貧困地區公共衛生服務供給效率，必須充分了解貧困地區公共衛生服務需求種類、順序、偏好等，確保基本公共衛生服務供給充分體現貧困地區的公眾醫療衛生需求。

4.3 增加基本公共衛生服務投入，積極促進公共衛生服務供給均等化

財政資金向公共衛生事業傾斜，制訂有財力保證的基本公共衛生服務均等化規劃。從貧困縣的現實情況出發，合理確定與財力相應的基本公共衛生服務項目，保證列入均等化規劃的基本公共衛生服務項目能獲得穩定、可靠的財力支持。這就需要：①貧困縣地方政府有能力承擔所需的基本公共衛生服務的項目經費。通過省級財政轉移支付，或省、市、縣（市）共同承擔的經費，其轉移支付或分擔比例，與當地開展基本公共衛生服務的實際成本相適應；②推出針對性強的惠民衛生服務項目。實行弱勢、貧困群體門診及住院費減免，對無業、低保或者監護人無業等患者，實施門診免費配藥和住院費減免，優先保障弱勢群體有效獲得公共衛生服務，縮小人群間的投入差距；③理順公共衛生經費投入和管理機制。對衛生事業重點項目實施專項經費保障，針對貧困地區群眾的特殊醫療衛生需求，列支專項經費予以保障。

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