高校“生均撥款”制度改革探析——以江蘇省為例

郭一平

（江蘇師范大學 計劃財務處，江蘇 徐州 221116）

1 高校“生均撥款”制度的現狀

改革開放以來，我國持續快速發展的國民經濟對各級各類專門人才產生大量的需求。與此同時，隨著居民生活水平的提高，人們對高等教育的需求也日益旺盛。但是，高等教育的發展越來越落后于經濟社會的發展要求。2012年，我國高等教育毛入學率已達到30%，普通高等學校在校生人數達到2 536.5萬人。隨之而來，學校占地面積、基礎設施、教學設備、盡管實驗室等嚴重短缺，給高校造成了巨大的壓力。近年來，國家對高等教育的投入總量逐年增加，但大多被招生規模的擴張以及物價水平的上漲所抵消。另外，目前的“生均撥款”政策忽視了政策性增支給高校帶來的經費壓力，近年來隨著事業單位績效工資制度的改革、住房貨幣補貼等，形成學校政策性支出的增加，使學校人均工資水平大大提高，由此增加的人員支出成為高校必須解決的剛性開支，這些都需要高校從生均綜合定額中調劑解決，加重了高校經費的壓力。

因此，高校仍處于一種教育經費相對不足的狀態，以地方普通本科高校生均財政撥款為例，擴招以來在校生數量的增長幅度大大超過了財政撥款的增長幅度，導致生均財政撥款在不斷減少。

2 關于進一步完善江蘇省高校“生均撥款”制度的重要意義

“努力辦好人民滿意的教育”，是黨的十八大提出的重要戰略任務。隨著高等教育大眾化進程和管理體制的不斷改進，地方高校將在建設高等教育強國和人力資源強國方面，發揮越來越重要的作用。如何加大對地方本科高校的投入，建立長效機制，是我國教育面臨的一項重要而緊迫的任務，而通過提高生均撥款的標準，改革“生均撥款”制度的辦法，是實現這一任務的重要舉措和有效途徑，對于我省高等教育的發展有著重大而深遠的意義。

在“國家中長期教育改革和發展規劃綱要”（2010-2020）也明確指出，教育應作為財政支出的重點領域予以優先保障，要保證教育財政撥款增長明顯高于財政經常性收入增長，并使在校學生平均教育費用逐步增長，保證教師工資和學生人均公用經費逐步增長，逐步提高國家財政性教育經費支出占國內生產總值的比例，截至2012年要達到4%。所以說，高校教育作為社會的一項公共事業，提高高校生均撥款標準：①能夠強化政府責任，優化高校投資結構，體現財政撥款在整個教育經費中的主渠道地位；②是履行公共財政職能、強化基本公共服務的具體體現，是堅持教育優先發展、完善終身教育體系、辦好人民滿意教育的關鍵舉措；③增強了高等院校的辦學自主權，使其能夠科學地、優化地進行資源配置，有效化解債務，保障其健康、快速地發展。

3 關于江蘇省高校“生均撥款”制度的改革建議

3.1 繼續提高生均撥款標準，進一步加大教育財政投入

教育財政投入的增加是數量目標，更是質量目標。生均撥款標準不單單是一組簡單的數據，更是一個質量標準，它反映了高校的生存運轉狀態，是一種長效機制，又是一種預警機制。從教育生產函數來講，教育質量與教育經費投入之間呈正相關關系，生均高等教育經費較低，顯然不利于高等教育質量的提高。從國際比較的眼光來看，目前我國財政性高等教育經費占GDP的比例為0.7%，低于64個發展中國家0.74%的平均水平，更遠低于21個發達國家0.99%的平均水平。從財政性經費占高等教育總經費的比例看，我國的比例為61.6%，低于22個發展中國家68.8%的平均水平，也遠低于17個發達國家74.2%的平均水平。所以，作為高等教育質量建設的關鍵部分，地方本科院校的財政投入保障，是教育財政體制建設最基本的要求。

財政生均撥款是一項重要的經費指標，在我國高等教育事業發展中具有舉足輕重的作用。2010年底，國家財政部和教育部曾在“關于進一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見”中明確提出，到2012年各地方高校生均撥款水平不低于12000元，這是大幅度增加高校經費的一項重要政策。截至2012年底，山西、山東、四川、河南、海南、福建等多數省份已經達到了這一標準，而江蘇省在2011年、2012年、2013年、2014年的省屬高校生均撥款標準，依次為5 600元、7 600元、9 000元、10 000元，同比有了較大幅度的增長，但與兄弟省份高校相比生均撥款定額仍然偏低。江蘇省作為一個教育大省，負擔著較大的人才培養任務，為使我省盡快轉變為教育強省，率先實現教育現代化，應進一步提高校生均財政撥款的基本標準，建立高等教育經費穩定增長機制，健全教育經費的保障機制。

教育財政投入的增加，可以推動學校辦學條件的改善和教育水平的提升，促進教育公平及教育事業發展，為各級、各類人才的培養提供有力支撐。提高生均撥款標準之后，可以增加經費總量和調控余地，使得經費投入能夠滿足本科高校的基本需要，同時又能夠安排一定的經費，對一些重點學科等給予扶持，逐步化解高校債務，增強了高校資源配置的自主權，滿足了其健康快速發展的需要。

3.2 “生均撥款”制度應注重地域差別

長期以來，我國不同地區的經濟發展水平不一，區域經濟發展的巨大差異正日益輻射到高等教育領域。經濟發展水平的不同影響到地區高等教育發展的不平衡，導致各地區政府投入差別很大，有可能形成高校之間強者愈強、弱者愈弱的 “馬太效應”。此外，在高等教育大眾化進程中，許多經濟并不發達的地區也承擔了一定的高等教育規模，為我國高等教育的發展做出了重要貢獻。但對于這些地區來講，高等教育的規模發展不僅給地方財政造成了沉重的負擔，而且由于畢業生就業大部分都流向了經濟發達地區，因而地方并沒有享受到教育帶來的人力資源。由于巨大的外溢效應，地方高等教育有理由得到國家財政的大力資助和補償，而現有撥款方式中的生均成本方法，除了難以反映學校、專業等的差異外，也沒有對地區間差異給予足夠的考慮，因而導致落后地區的定額撥款顯得更加匱乏。

同樣，江蘇省的整體經濟發展情況也是如此，蘇南、蘇北地區經濟發展不平衡。北部區域發展較為滯后，資金匱乏，再加之地理位置的限制，北部地區高校引進人才也比較困難，人才外溢到經濟發達區域的現象也比較常見，需要承擔較大的人才引進成本。所以，我省的高校生均撥款制度應適當考慮地域差別，輔以不同的撥款基準定額，或者不同的學科、學生折算系數，轉移支付彌補地方財力薄弱地區對公共資源的需求，平衡公共教育資源的分布，更好地增強財政投入的導向作用。

3.3 “生均撥款”制度應考慮專業差異

目前，江蘇省省屬高校生均撥款的標準，是按文科、理科、工科、農林、醫學、藝術、體育、公安等學科大類進行相應的折算，但這難以體現不同專業的成本、收入配比情況，應當更加細化生均撥款的標準。

省屬高校的撥款=生均撥款基準定額標準×學科折算系數×學生折算系統。從公式中可以看出，生均撥款額度主要依據之一是學科大類的劃分，根據不同的學科制定了不同的折算系數，這種撥款模式雖然便于操作，但學科細化程度不夠，沒有很好地反映學科專業之間的辦學成本差異。因此，應該進一步細化學科門類，甚至細化至專業類別的撥款系數，實施多參數的撥款模式。例如，理科可以細化為物理學、化學、天文學、地理學等二級學科。目前，我省工科與理科的撥款折算系數分別為1.2、1.1，工科的折算系數要高于理科，但理科中的如物理學、化學、生物學等專業，需要具備大量的實驗儀器設備和實訓基地等條件，這在一定程度上增加了學生培養成本。但按照現行的撥款模式，則統一歸并為“理科”這一攬子工程，沒有考慮專業特性，而工科門類中的農業工程、林業工程等學科的生均培養成本則未必高于前者，其他學科也存在類似問題。

所以，在制訂生均財政撥款基本標準時，要充分考慮行業的發展需求和不同專業辦學成本的差異，對不同專業的撥款標準按一定的折算系數進行調整，對農、林、地、礦、油等艱苦專業給予適當地傾斜。也可以借鑒國際經驗，對高等教育的11大類學科門類設定3檔不同的專業折算系數，同時根據其教育培養成本、辦學質量等因素設定浮動系數：①第一檔，專業折算系數平均為1，浮動系數為 0.8～1.2，包括文、史、法、經濟、管理、教育學等學科門類；②第二檔，專業折算系數平均為1.5，浮動系數為1.2～1.8，包括理、工、農等學科門類；③第三檔，專業折算系數平均為1.8，浮動系數為1.8～2.5，包括醫學、體育、藝術、美術等特殊專業。在設定不同專業折算系數的基礎上，結合浮動系數來制訂詳細的生均綜合定額標準，防止“一刀切”和搞平均主義。

3.4 生均撥款制度應融合績效評價效果，建立基于績效與競爭的產出型撥款模式

從撥款公式中看以看出，它并沒有引入績效指標，基本上屬于撥款與學校的辦學績效相脫鉤的撥款方式，撥款只與教育投入的粗略估計和學生數量相聯系，而沒有考慮與學校教學質量、辦學特色、就業率等辦學績效相掛鉤，不能反映各個學校的實際辦學水平和教育經費使用的效率，顯得比較陳舊、簡單，不利于激勵各高校之間的競爭與提高辦學效益。

在“生均撥款”機制改革中，應逐步建立生均基本撥款與績效考核相結合的評價機制，或采取各種混合撥款模式，結合江蘇省省情制訂精細的績效考評制度，按照客觀公正、簡便高效的原則，組織專家或委托中介機構，對高等教育經費投入和使用情況實施績效評價。按綜合考評結果予以表彰獎勵，全面提高資金科學化、精細化管理水平，進一步推動高校內涵式建設，通過績效評估對高校撥款的使用效益、效率和質量進行衡量，決定后續撥款的多少、形式和方法，促進高校之間的良性競爭，使資源得到更為充分、有效地利用。

對于績效的考核工作，國際上許多國家通常采用設立中介機構作為政府和高校之間的橋梁，如英國的英格蘭高等教育基金委員會。我國也可借鑒這一經驗，設置一個專門的高等教育撥款委員會，定期對高校進行評估考核，并以此作為撥款依據，同時對高校進行監督，考察其撥款用途情況，當然這有待于國家宏觀政策的調整和機構的設置。

在績效具體評價方面，合理的撥款制度應該達到引導高等教育實現社會貢獻最大化的目的，即引導高等教育在教育數量、教育質量、辦學效益3個方面的綜合貢獻達到最大化。相對教育成本的投入性質而言，社會貢獻屬產出性質，因此應該創建真正意義上的產出型撥款機制。誠然，產出型撥款公式應以乘積形式，綜合反映教育數量、教育質量、辦學效益3類指標，從而制約任何一方面績效過低的現象，而對于其中的每一類指標又可以細化為一些關鍵性的指標值。指標值的設定也是一個復雜的系統工程，尚需逐步推敲與探索，當然也可以從人才培養、科學研究、社會服務與文化傳承方面的產出情況，來作為高校績效考核的依據。

教育財政撥款是高校資金的主要來源，也是高校生存和發展的支柱。財政撥款的合理性和科學性，是影響江蘇省高校教育質量的重要因素。因此，應對現行“生均撥款”制度進行改革，使其能夠更好地反映不同專業的辦學成本差異，實現資源的合理優化配置，使高校可以騰出更多的精力、投入更多的財力來實施其事業的發展規劃。

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