非典型特種設備行政違法行為的認定與法律適用

■文/詹行飛 陳 平

非典型特種設備行政違法行為的認定與法律適用

■文/詹行飛 陳 平

【案 情】

2015年4月22日，T市質量技術監督局，接到轄區內A公司存在違法生產行為舉報，隨即派出執法人員進行檢查，在對涉嫌舉報行為檢查的同時，檢查人員另行發現A公司使用的一臺電梯屬特種設備，未貼有檢驗標志，該公司也無法提供電梯安裝單位所安裝該電梯已經監督檢驗合格的證明，執法人員責令A公司立即停止使用，并對該電梯進行就地查封。

在立案調查A公司涉嫌違法生產和使用未經監督檢驗合格的特種設備過程中，進一步查明該電梯系由B公司向C公司銷售并實施安裝，B公司具有電梯安裝資質，安裝電梯時按規定要求進行安裝告知并申請監督檢驗，檢驗機構對制造和安裝資料進行審查并同意付諸安裝，后續安裝項目尚未接受監督檢驗，更未取得監督檢驗合格證書。安裝電梯的廠房由C公司租賃給A公司使用。

【處 理】

本案屬連環案件，T市質監局從接到舉報調查A公司涉嫌違法生產行為開始，繼爾發現A（C）公司存在特種設備使用違法行為，再次牽出B公司存在特種設備生產違法行為。隨著案件調查的深入，T市質監局相繼對相關的違法行為人進行立案查處。除對A公司違法生產行為進行處理外，T市質監局對B公司存在將未經監督檢驗（合格）電梯交付使用的違法行為進行處罰，對C公司存在使用未經監督檢驗（合格）電梯的違法行為進行處罰。

【分 析】

本案對A公司違法生產行為的處理過程中未有爭議，此處不述。主要是對B公司是否存在違法生產（安裝為生產行為）交付特種設備行為和A、C公司是否承擔、由誰承擔違法使用特種設備法律責任有不同認識，闡述如下：

一、B公司存在非典型違法生產交付特種設備行為

（一）、生產的特種設備屬非典型交付。

本案B公司所安裝的電梯，按規定進行了安裝告知并申請監督檢驗，檢驗機構對制造和安裝資料進行審查并同意付諸安裝，B公司在后續安裝工作中未經監督檢驗的情況下，僅口頭告知使用單位在未經安裝監督檢驗合格前不能使用，但沒有采取有效的技術和人為手段將安裝的電梯置于停止狀態，而是將電梯置于常人可以使用的運行狀態，期間還應要求出動人員趕赴現場處置該電梯困人故障。

一種觀點認為，不能認定B公司已將電梯交付。主要理由是，B公司作為安裝單位既沒有向使用單位交付電梯相關技術資料和文件，更沒有交付電梯的控制鑰匙，且B公司已告知電梯未經監督檢驗合格前不能使用。

另一觀點認為，應認定B公司已將電梯交付使用。雖然前一觀點的事實成立，但是B公司作為電梯安裝單位明知安裝的電梯未經監督檢驗（合格），僅口頭告知電梯尚不能使用，卻不采取有效的技術和人為手段措施置電梯于停止（不可用）狀態，而是將電梯置于常人通?？梢允褂玫臓顟B，主觀上顯屬放任單位使用電梯，同時在處置電梯困人故障后，既未向安全監察機構報告，且繼續放任電梯處于運行狀態，故B公司屬主觀上明知自己的行為會導致未經監督檢驗的電梯發生使用的結果，卻放任這種結果發生的情形，應以交付未經監督檢驗特種設備違法行為追究責任。

筆者認為第二種觀點符合特種設備安全法的立法本意。同時我們必須注意，像B公司等作為取得許可資質的特種設備（電梯）安裝單位，理應知悉交付未經監督檢驗特種設備的性質與后果。在當前監管執法日漸嚴格的今天，特種設備（電梯）安裝單位，一般不太可能實施典型完整意義上的交付行為，即將未經監督檢驗合格特種設備的技術資料、控制鑰匙等交付給使用單位，如果放任這種非典型卻具有交付意義行為，帶來的社會危害和對特種設備安全監察制度的負面沖擊是顯而易見的。

因此，特種設備生產、經營單位明知生產、銷售的特種設備未經監督檢驗或監督檢驗不合格，雖沒有直接顯見的交付行為，但放任使用單位使用的，應以違法交付特種設備進行打擊。

（二）、交付的特種設備屬非典型的未經監督檢驗。

2009年國務院修訂實施的《特種設備安全監察條例》第二十一條規定：電梯的安裝過程，必須經國務院特種設備安全監督管理部門核準的檢驗檢測機構按照安全技術規范的要求進行監督檢驗；未經監督檢驗合格的不得出廠或者交付使用。

全國人大常委會通過并于2014年開始實施的《中華人民共和國特種設備安全法》第二十五條規定：電梯的安裝過程，應當經特種設備檢驗機構按照安全技術規范的要求進行監督檢驗；未經監督檢驗或者監督檢驗不合格的，不得出廠或者交付使用。

依照前述規定，有兩種觀點：

一種觀點認為，特種設備安全監察條例中關于“未經監督檢驗合格”與特種設備安全法中關于“未經監督檢驗或者監督檢驗不合格”的規定，其內涵與外延似不完全相同，按照法律效力層級原則，應優先適用特種設備安全法的規定。本案B公司所安裝的電梯，事先已按要求進行安裝告知并申請監督檢驗，且檢驗機構已對制造和安裝資料進行審查并同意付諸安裝即該電梯已經進入監督檢驗程序和環節，同時檢驗機構自始沒有出具過監督檢驗不合格的文件。因此B公司安裝的電梯既不屬未經監督檢驗、也不屬監督檢驗不合格。

另一種觀點認為，“未經監督檢驗合格”和“未經監督檢驗或者監督檢驗不合格”的立法規定，屬同一問題從不同角度描述，特種設備安全監察的立法和實踐工作，出發點和落腳點都是要保障特種設備的使用安全，即特種設備的一切工作都是圍繞使用安全展開并為其服務，因此，國務院和全國人大此處的立法意圖，也是禁止生產經營單位將存有安全隱患的特種設備出廠或交付。故《特種設備安全法》中關于“未經監督檢驗”的規定，應包含二層意思，一是應當監督檢驗的特種設備沒有進入監督檢驗程序環節，二是雖進入監督檢驗程序環節，但監督檢驗程序沒有終結。B公司安裝的電梯即屬后一種情形，依法應予處罰。

筆者認為第二種觀點合乎立法本意。反之如果第一種觀點成立，則特種設備安全監察在理論和法律規定上有巨大的安全漏洞，實踐中會沖破特種設備安全保障屏障。

（三）、對非典型交付行為的法律適用。

本案在調查過程中，B公司提供了國家總局網站公眾留言信箱對“關于電梯未經監督檢驗交付使用問題?”回復，認為應按照《特種設備安全法》第七十九條對安裝單位進行處罰，即先行責令改正。對此：

一種觀點認為，國家質檢總局已有明確回復應依此執行，根據《特種設備安全法》第七十九條的規定，特種設備（電梯）的安裝過程，未經監督檢驗的，責令限期改正，逾期未改正的，才處罰款處罰。按此應責令B公司限期改正，逾期不改正的，方能給予罰款處罰。

另一種觀點認為，《特種設備安全法》第七十九條的規定適用特種設備未經監督檢驗但尚未交付的情形，如果未經監督檢驗又交付使用的，則應根據《特種設備安全法》第八十二條的規定處理，即特種設備生產單位銷售、交付未經檢驗或者檢驗不合格的特種設備的，直接予以罰款處罰。綜合該兩條規定，對未經監督檢驗又交付使用的行為，應同時適用《特種設備安全法》第七十九條、八十二條的規定，在責令改正的同時一并給予罰款處罰。

筆者同意第二種觀點，國家質檢總局公眾留言信箱對社會公眾的回復，應當成為我們質監行政執法活動的重要參考，但是在總局回復明顯不符立法規定有失偏頗的情況下，我們不能簡單地將錯就錯。特種設備生產單位生產的特種設備僅是未經監督檢驗，與將未經監督檢驗交付使用，其對社會公眾即使用者潛在和現實的安全威脅程度可謂天壤之別，是不言而喻的。因此，《特種設備安全法》對這兩種不同行為的懲戒方式也是完全不一樣，前者只有在未按要求改正的情況方才給予罰款處罰，后者在責令改正的同時應一并給予罰款處罰，體現過罰相當原則。

二、承擔特種設備使用單位法律責任為非典型主體

本案電梯未經監督檢驗合格，未能注冊登記，安裝單位也沒有實施典型的交付行為，將電梯技術文件、鑰匙等交付給使用單位，加之電梯連同廠房又處于租賃合同履行期間，對認定承擔法律責任的電梯使用單位也形成兩種觀點。一種觀點認為，A公司是承擔電梯使用單位法律責任的適格主體，理由是本案電梯尚未注冊登記，安裝單位交付的特定對象不明顯，A公司是電梯的實際使用單位，是承擔責任的適格主體。另一種觀點認為，本案A公司使用的生產廠房系向C公司租賃使用，電梯系廠房輔助設施，應適用特種設備租用的法律規定，鑒于A、C公司簽訂廠房租賃合同時對電梯的使用未有特別約定，依法應由C公司承擔使用單位責任。

我們認可第二種觀點，即C公司是承擔使用單位法律責任的適格主體。主要理由如下：

（一）、特種設備使用單位責任的內涵是一種管理責任。

《特種設備安全法》的立法本意就是要落實各環節的安全主體責任，如該法第十三條的規定，特種設備生產、經營、使用單位及其主要負責人對其生產、經營、使用的特種設備安全負責。第三十八條對使用單位管理責任的規定更加明確：特種設備屬于共有的，共有人可以委托物業服務單位或者其他管理人管理特種設備，受托人履行本法規定的特種設備使用單位的義務，承擔相應責任。共有人未委托的，由共有人或者實際管理人履行管理義務，承擔相應責任。

因此，特種設備的實際使用者那怕是特種設備運行費用的承擔者，并不當然就是特種設備安全法中承擔使用單位法律責任的適格主體。一般情況下，特種設備注冊登記的使用單位是承擔使用管理責任的單位。城市寫字樓就是最好的例子，承擔電梯運行費用的單位可能數十家甚或上百家，而這些實際使用者通常不承擔《特種設備安全法》上規定的使用單位責任，而是由注冊登記的使用單位承擔并使用單位法律責任。

本案中，電梯系C公司向B公司采購并委托其安裝，A公司雖然實際使用了電梯并支付運行費用（廠房租賃費用），但不能據此確定A公司即是《特種設備安全法》上承擔使用單位法律責任的適格主體。

（二）、特種設備實際使用單位非當然的承擔法律責任的適格主體。

《特種設備安全法》第二十九條規定，特種設備在出租期間的使用管理和維護保養義務由特種設備出租單位承擔，法律另有規定或者當事人另有約定的除外。

1.從租賃行為看C公司是出租單位。

本案電梯由C公司購買并承其旨意由安裝單位實施安裝，電梯作為廠房的有效組成部分，電梯所安裝之廠房由C公司出租。從特種設備租賃的范疇看，C公司顯然是該電梯的出租人。

2.租賃合同當事人未對電梯問題有特別約定。

3.尚未發現出租期間的電梯由承租人承擔使用管理和維護保養義務的法律規定。

另外，我國《合同法》第二百二十一條規定，承租人在租賃物需要維修時可以要求出租人在合理期限內維修。出租人未履行維修義務的，承租人可以自行維修，維修費用由出租人負擔。根據合同意思自治原則，在當事人未有特別約定的情況下，電梯作為租賃物的范疇，其維修保養義務應由出租人承擔。

【啟 示】

隨著經濟的快速發展，各種新情況、新問題不斷涌現，特別是特種設備的使用數量日漸增多，給我們質監部門執法帶來新的挑戰。在本案查辦過程中，執法人員堅持以事實為依據，法律為準繩，圓滿辦結了該起較復雜的非典型特種設備違法案件，有以下啟示：

一是執法檢查統籌兼顧不機械。質監部門作為綜合管理和行政執法部門，涉及產品質量（許可認證認可）、標準化、特種設備等多個領域，容易出現行政違法行為平行交叉重合情況，單純的就舉報查舉報，為檢查而檢查，就有可能放縱了違法行為。在本案辦理中，群眾舉報的是A公司涉嫌一般的違法生產行為，執法人員在現場檢查中發現違法使用特種設備，查處了C公司，再而發現特種設備安裝單位違法交付行為，又制裁了B公司，可謂一石三鳥。

二是應用解釋實事求是不盲從。案件查處中，當事人提供了總局就有關問題向社會公眾所作的回復，這種回復從一定意義上說，對我們基層質監部門的監管執法活動具有航標燈的意義。對總局向社會公眾的回復，我們不是簡單地盲從，而以法律為準繩實事求是地貫徹執行。本案中，相對于未經監督檢驗實施特種設備安裝行為而言，安裝單位將未經監督檢驗（合格）特種設備交付使用，屬遞進違法行為范疇，其違法性質、沖擊和挑釁特種設備管理制度的程度、對社會公眾潛在和現實安全威脅的后果都有著質的區別，對此類行為打擊制裁的規定理應區別對待，總局向社會公眾所作的回復未能明確具體，當事人誤解成僅承擔按期改正責任即可，執法人員引經據典，有理有據做好宣傳解釋工作，并根據《特種設備安全法》的規定在責令改正的同時，并處罰款處罰，維護了《特種設備安全法》的權威與尊嚴。

三是適用法律準確嚴謹不寬泛。主要是在注重法律對一般通常情況規定的同時，特別留意法律對特殊例外情況的規定。就特種設備使用管理責任而言，單一的特種設備使用單位在現實一般情況下就是使用管理責任單位，但是這一理念如果形成“鐵定”，就容易走進法律誤區，因為法律對特種設備租賃使用的管理責任落實作出了例外的“使用主體與使用管理責任主體”相分離的法律規定。本案沒有追究違法使用特種設備的實際使用單位A公司的責任，而是追究了非實際使用單位即該設備出租單位C公司的法律責任，應屬對特種設備安全法嚴謹和準確適用。

（作者單位：浙江省臺州市質量技術監督局）