新版《行政訴訟法》對質(zhì)監(jiān)部門的影響及建議

■文/王 新 劉大偉

新版《行政訴訟法》對質(zhì)監(jiān)部門的影響及建議

■文/王 新 劉大偉

升級前的《行政訴訟法》是由第七屆全國人大二次會議于1989年4月4日通過，于1990年10月1日起施行，至今已25年。為進一步保護公民、法人和其他組織的合法權益，監(jiān)督行政機關依法行使職權，第十二屆全國人大常委會第十一次會議于2014年11月1日通過了對《行政訴訟法》的修改決定（涉及61處修改內(nèi)容）。修改后的《行政訴訟法》（以下簡稱新版《行政訴訟法》）于2015年5月1日起施行。新版《行政訴訟法》對行政機關的行政決策和行政行為提出了新的更高要求。2015年是質(zhì)監(jiān)部門深化改革主動適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，建設法治質(zhì)監(jiān)的重要一年，深入理解行政訴訟法的新規(guī)定，認識其對質(zhì)監(jiān)部門的影響，進而采取措施主動適應這一變化，值得質(zhì)監(jiān)部門及其工作人員認真思考。有鑒于此，本文擬對前述內(nèi)容作一闡述。

新版《行政訴訟法》對質(zhì)監(jiān)部門的影響

1.行政訴訟法的新規(guī)定。

《行政訴訟法》共進行了61處修改，這里主要是對質(zhì)監(jiān)部門的決策和行為可能產(chǎn)生影響的規(guī)定進行列舉，包括以下幾個方面：

（1）、行政機關負責人出庭應訴。第三條第三款規(guī)定：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭?！?/p>

（2）、復議機關作被告。第二十六條第二款規(guī)定：“經(jīng)復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告?！钡谄呤艞l規(guī)定：“復議機關與作出原行政行為的行政機關為共同被告的案件，人民法院應當對復議決定和原行政行為一并作出裁判?！?/p>

（3）、證據(jù)種類增加。第三十三條第一款規(guī)定：“證據(jù)包括：（四）電子數(shù)據(jù)；”

（4）、起訴期限延長。第四十六條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外?！?/p>

（5）、改立案審查制為立案登記制。第五十一條第一款規(guī)定：“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應當?shù)怯浟浮！?/p>

（6）、規(guī)章以下規(guī)范性文件附帶審查。第五十三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據(jù)的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查。”

（7）、行政案件有限調(diào)解。第六十條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權的案件可以調(diào)解?！?/p>

（8）、行政行為合理性審查。第七十條規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（六）明顯不當?shù)??！钡谄呤邨l第一款規(guī)定：“行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更?！?/p>

（9）、強化拒絕履行判決裁定調(diào)解的措施。第九十六條規(guī)定：“行政機關拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，第一審人民法院可以采取下列措施：（二）在規(guī)定期限內(nèi)不履行的，從期滿之日起，對該行政機關負責人按日處五十元至一百元的罰款；（三）將行政機關拒絕履行的情況予以公告?！?/p>

2.新規(guī)定對質(zhì)監(jiān)部門的影響。

（1）、質(zhì)監(jiān)部門負責人的義務和責任增加。首先，將出庭應訴確定為行政機關負責人的一項法定義務。雖然之前的行政訴訟案件中，也有行政機關負責人出庭應訴的規(guī)定，但主要是作為依法行政考核的一項指標，僅僅是一項制度規(guī)定，而從法律層面進行規(guī)定后，今后行政機關負責人出庭應訴將成為常態(tài)。其次，新增了行政機關負責人對行政機關拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的法律責任（行政機關拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的，一審法院可以從期滿之日起，對該行政機關負責人按日處五十元至一百元的罰款）。

（2）、行政訴訟風險及敗訴風險增大。首先，行政訴訟案件數(shù)量可能增加。一方面對于公民、法人、其他組織的起訴，人民法院改之前的立案審查為立案登記，進一步降低了訴訟門檻。當事人對質(zhì)監(jiān)部門的行政行為不服，均可以提起行政訴訟。另一方面，市級（地級）以上質(zhì)監(jiān)部門作被告的幾率增加。作為行政復議機關，市級以上質(zhì)監(jiān)部門之前如果維持下級質(zhì)監(jiān)部門的行政行為，申請人不服的，只能起訴下級質(zhì)監(jiān)部門，而新行政訴訟法施行后，前述情形下，上下兩級質(zhì)監(jiān)部門將作為共同被告。其次，新版《行政訴訟法》規(guī)定人民法院應當依法作出判決，行政機關及其工作人員不得干預法院的受理及裁判，結合十八屆四中全會以及相應的司法體制改革措施，之前人民法院對于地方政府部門不當行政行為“一定程度上的偏袒”的局面必將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。在此情形下，質(zhì)監(jiān)部門執(zhí)法中如存在程序違法或其他不當行為，被撤銷、變更或確認違法的可能性大為增加。

（3）、行政處罰案件處理時限延長。一是行政處罰決定執(zhí)行的不確定性增加。行政處罰決定執(zhí)行包括當事人自覺履行和申請法院強制執(zhí)行兩種。新版《行政訴訟法》施行后，起訴期限由三個月延長為六個月，當事人在收到行政處罰決定書后，擁有了更多的“思考時間”，行政處罰決定是否被自覺履行的不確定性增加，尤其是涉及到罰款金額的案件，在處罰條款規(guī)定了較大裁量幅度的情形下，當事人更有可能通過訴訟方式，達到少繳罰款的目的。二是罰沒物品的處置時限延長。《質(zhì)量技術監(jiān)督罰沒物品管理和處置辦法》第十二條規(guī)定，自行政處罰決定書送達后，在規(guī)定期限內(nèi)未申請行政復議也未提起行政訴訟的罰沒物品，質(zhì)監(jiān)部門應當在半年內(nèi)提出處理意見（按照物品的不同特征和相關規(guī)定采取監(jiān)督銷毀、拍賣、變價、作必要的技術處理等方式進行處置）。起訴期限的延長直接帶來了罰沒物品處置的時限延長即由行政處罰決定書送達后的最長9個月延長為12個月。三是行政處罰案件的結案時限延長。行政處罰決定書送達后，當事人在法定期限內(nèi)未復議、訴訟的，處罰決定執(zhí)行到位后，辦案人員會將案件材料整理成卷報請結案，隨后歸檔，一個處罰案件得以辦結。起訴期限延長后，處罰案件的結案時限也相應延長。

（4）、對質(zhì)監(jiān)人員的履職要求提高。一是對稽查人員辦案提出了新要求。一方面，新行政訴訟法增加了電子數(shù)據(jù)這一證據(jù)種類，這就要求稽查人員在案件調(diào)查取證過程中注重對此類證據(jù)的收集和固定，包括電子郵件、手機短信、網(wǎng)上聊天記錄、博客等，同時還應符合電子數(shù)據(jù)證據(jù)的合法性要求；另一方面，隨著制售假冒偽劣商品行政處罰案件信息的網(wǎng)上公開、規(guī)范行政處罰自由裁量權力度的加大，行政處罰案件在做到事實清楚、證據(jù)確鑿、法律適用正確等合法性要求的同時，應進一步提升處罰裁量幅度的合理性。二是對全體人員依法行政提出了更高的要求。當事人法律維權意識的不斷提升，行政訴訟門檻的進一步降低、人民法院依法判決的力度加大，這三個方面的新變化均對于質(zhì)監(jiān)部門及其工作人員在日常檢查（監(jiān)察）、行政審批、信息公開等方面提出了更高要求。

質(zhì)監(jiān)部門主動適應新版《行政訴訟法》的建議

1.加強學習宣貫力度。首先，學習《行政訴訟法》的新變化。通過邀請法院審判業(yè)務專家、訴訟律師開展專題培訓或講座等形式，對新版《行政訴訟法》進行深度解讀，使執(zhí)法人員了解其修改背景、條文修改原因等內(nèi)容，掌握重點條款的法律要義；其次，加大對從事行政處罰、行政審批、政府信息公開人員以及新進人員的法律法規(guī)培訓力度；再次，推動全體人員學習各類質(zhì)量法律法規(guī)，以知識競賽、模擬演練等形式，豐富學習形式，鞏固學習效果。

2.建立配套制度規(guī)定。一是制定或完善《質(zhì)量技術監(jiān)督部門行政應訴辦法》，增加質(zhì)監(jiān)部門負責人出庭應訴的新規(guī)定，明確負責人出庭應訴的案件類型、與其他訴訟代理人在庭審時的分工等內(nèi)容，推動質(zhì)監(jiān)部門負責人實質(zhì)性出庭應訴，不僅到庭，而且積極參與法庭調(diào)查、法庭辯論；二是在全面推進依法治國的大背景下，出臺法治質(zhì)監(jiān)建設的全局性意見，促進質(zhì)監(jiān)部門各項工作的法治化；三是建立規(guī)范性文件篩查機制，業(yè)務處室下發(fā)對監(jiān)管對象產(chǎn)生影響的文件前，應與法制部門溝通，由法制部門進行審查，確屬規(guī)范性文件的，嚴格按照規(guī)范性文件的制定程序進行。

3.及時完善行政文書。一是對執(zhí)法文書中涉及當事人權利救濟部分的起訴期限及時進行修改，主要涉及行政處罰、行政許可、行政強制等文書，5月1日起，及時啟用新文書；二是根據(jù)行政審批制度改革、政府信息公開等方面的新要求，進一步完善行政文書，包括：規(guī)范行政強制措施決定書中的期限告知和延長強制措施決定書，規(guī)范行政許可文書的印章使用和文書送達，規(guī)范政府信息公開答復書格式以及質(zhì)量申訴舉報處理文書格式等；三是結合規(guī)范行政處罰自由裁量權行使，進一步增強行政處罰決定書中處罰裁量的說理性，對當事人陳述申辯意見的采納情況以及從輕減輕、從重處罰的理由均應予以明確闡述，最大程度上取得當事人的認可，從而使處罰決定能夠得到自覺履行；四是上級質(zhì)監(jiān)部門應及時指導職能調(diào)整后的縣級市場監(jiān)督管理部門的執(zhí)法文書修訂和規(guī)范使用。

4.提升依法履職水平。一是進一步規(guī)范行政決策。對于重大的行政決策，嚴格遵循公眾參與、專家論證、風險評估合法性審查、集體討論決定等程序，確保決策的合法性、科學性和實效性；二是進一步規(guī)范行政執(zhí)法。在行政審批、日常檢查、案件查處、信息公開等工作中，以法治為統(tǒng)領，將學法、執(zhí)法、普法有機結合，嚴格依法辦事，堅決做到“法定職責必須為、法無授權不可為”，同時杜絕不作為、慢作為，確保行政權力陽光透明運行；三是進一步提升執(zhí)法監(jiān)管效能。注重運用信息化手段，強化技術執(zhí)法，加強事中、事后監(jiān)管。在產(chǎn)品質(zhì)量風險監(jiān)測、特種設備安全監(jiān)察、申訴舉報處理等工作中，充分利用大數(shù)據(jù)的方式和理念，提高質(zhì)監(jiān)工作監(jiān)管有效性：根據(jù)風險監(jiān)測結果，發(fā)布風險預警和消費提示；根據(jù)一定時期申訴舉報案件情況，確定重點監(jiān)管行業(yè)和企業(yè)，同時進行針對性行政指導。在電子商務產(chǎn)品執(zhí)法打假工作中，創(chuàng)新調(diào)查取證方式和手段，注重收集電子網(wǎng)頁、網(wǎng)上聊天記錄、電子訂單等證據(jù)，提高辦理電商平臺制售假冒偽劣產(chǎn)品案件的水平。

5.妥善應對行政爭議。一是嚴格依法作出復議決定。市級以上質(zhì)監(jiān)部門作為行政復議機關，對于下級部門違法、不當?shù)男袨榛蛘卟蛔鳛榈?，應依法堅決予以撤銷、變更、確認違法或者責令履行，同時向其發(fā)出法律意見書，切實發(fā)揮行政復議的監(jiān)督和糾正功能；二是積極應對行政訴訟。鼓勵和支持行政執(zhí)法人員取得法律職業(yè)資格，加強對出庭應訴人員行政訴訟實務和訴訟技巧的培訓，提高其應訴水平。加強與法院的溝通協(xié)調(diào)，對于某些因行使自由裁量權引發(fā)的訴訟案件，在符合法律規(guī)定的前提下，可以在法院的主持下，通過調(diào)解的方式，解決行政爭議。同時，應充分尊重并履行法院對質(zhì)監(jiān)部門作出的不利生效裁判。

（作者單位：江蘇省蘇州市質(zhì)量技術監(jiān)督局）