《航道法》可否“藥到病除”

本刊記者 徐華

一直以來，《航道法》被寄予厚望，成為根治我國內河頑疾的不二法寶，多年來，各界人士不斷呼吁，特別是每年的全國“兩會”期間，相關代表和委員都給予了充分關注。經過十幾年的努力，2014年12月28日，十二屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了《中華人民共和國航道法》，從而為依法治航提供了法律依據，也為保護寶貴的航道資源提供了法律保障。那么，這一劑良藥是否可以對內河頑疾藥到病除？為此“兩會”期間，本刊特別采訪了十幾年來始終關注內河發展問題的全國政協委員、交通運輸部水運科學研究院副總工程師蘇國萃。

記 者：《航道法》的出臺，向內河航運發展有法可依邁出了可貴的第一步，但在實際執行過程中，是否會面臨一些現實困境？

蘇國萃：我相信隨著《航道法》的出臺，未來內河航運會迎來良好的發展環境。但目前，最為棘手的是對于過去遺留問題的解決。舉個例子來說，2004年，我參加全國政協組織的“水資源綜合利用”視察調研活動。視察重點為廣西境內西江干流及其上游右江、紅水河等河流水利水電樞紐、通航設施、航道及港口等。西江流域，雨量充沛，水力資源及航運資源都十分豐富，其中紅水河可開發的水電資源占全珠江流域的40%，已建和在建的有6個梯級。西江上游又連接云貴少數民族聚集區，當地經濟發展遲緩，群眾生活貧困，但資源優勢突出，貴州的煤、云南的磷、廣西的鋁全國聞名。西江航運對于沿江地區經濟發展和西部地區群眾脫貧致富作用巨大。然而水電站調研的情況卻不容樂觀，1975年位于紅水河的大化水電站開始建設，由于沒有同步建設通航設施，致使紅水河斷航達29年。當地群眾反應十分強烈。后來在其上游又陸續興建巖灘和龍灘兩座水電樞紐，但礙航問題依然很嚴重。巖灘雖然建有升船機，但升船機的能力僅為250噸，遠低于航運的等級標準。升船機由于設計制造原因，一直不能正常工作。龍灘水電樞紐設施建于2001年7月，視察時，其主體工程即將建成，然而通航設施卻不見蹤跡，建設方答復通航設施要后建。時至今日，10年過去了，通航設施仍未落實。同樣的問題也表現在百色水利樞紐上。建于2001年的百色水利樞紐，計劃于2006年完工，其主體工程在加緊建設，然而通航設施的建設卻被擱置下來。工程建設前曾提到，在百色樞紐工程完工后右江航道條件將得到改善，千噸級船舶可直抵云南富寧港。然而這么好的航運資源卻被白白浪費。建在廣西梧州的長洲水利樞紐是珠江水系中其上游云南、貴州和廣西水路運輸貨物通往珠三角的航運咽喉，其重要性可見一斑。然而我們去調研時了解到，長洲水利樞紐一期工程建設的航道設施其設計通過能力在建成當年即達到飽和。也就是說，長洲水利樞紐建成之日不但不能解決航運堵塞問題，而且成為新一段滯航的開始。實際情況也是如此，長洲水利樞紐從2007年建成以來共發生6次嚴重的船舶滯航事件，滯航船舶最多時達1700多艘。

時至今日，距離2004年的視察活動，又是10年過去了，除了長洲水利樞紐最近開通三四線船閘外，其余問題均沒有得到有效解決。紅水河持續延長著斷航時間，至今已40年。

西江是云貴兩省出海關鍵通道，龍灘、百色樞紐無法通航，已成為影響當地經濟發展的瓶頸。據有關數據顯示，全國航道上的攔河建筑物共4186座，其中建有過船設施的僅有908座，能正常使用過船設施的僅僅621座。

這些歷史的遺留問題，是《航道法》執行中的難點。

記 者：內河航道更多的是一個公益性的社會資源，沒有一個明確的利益主體，特別是斷航多年的航道，很可能不會出現一個主體來對妨礙航道的礙航行為舉起《航道法》這面大旗給予反對。航運在人們長期的淡忘中，造成客觀上的“民不舉，官不糾”的情況，對內河航運造成無形的傷害。

蘇國萃：是的，這也是我最擔心的，有法不依。在《航道法》之前，其實也有一些管理條例和法律法規對河流上的行為加以規范，比如《水法》等。但為什么都沒有發揮應有的作用？主要是因為監管不力，執法不嚴。當然，目前情況有所改變，依法治國被提到了前所未有的高度。那么，誰來執行這件事，我想首先政府要帶頭，要落實，在審批和監控上，政府要有所作為；其次是航運業的監管單位要負起責任；同時要用好法律武器。

對于歷史遺留問題，我認為，對歷史遺留的礙航問題要認真梳理，區別對待。對于國務院、發改委已明確批復由水利水電部門投資興建的通航設施，必須由投資方在規定的時間完成。對于情況復雜、責任模糊的通航設施應該由有關各方協商解決。由于航道為重要基礎性資源，在資金上中央財政應予以補助。

記 者：多法并存的中國內河，如何從一而終？多年來，關于內河方面的法律法規五花八門，層出不窮。如水法、防洪法、電力法、漁業法，多法并存的情況，是否會帶來矛盾？法與法之間的矛盾與沖突，如何協調統一？

蘇國萃：我一直有個想法，在水資源綜合上，應努力構建一個和諧的水資源利用模式。涉水的法律法規由于出臺的年代不同，出臺的背景和主體不盡相同，他們之間存在相互矛盾的地方在所難免，所以，需要有相關部門對于這些方面給予一定關注，投入研究力量，對這些方面給予梳理，最終使他們協調一致。從目前出臺的《航道法》來看，與其它行業的涉水部門出現矛盾的可能性并不大。《航道法》討論制定用了長達十幾年的時間，這期間反復征求各相關方的意見，包括水利部、能源局等，充分考慮其它各部門的利益，是一種協調的產物。在各方達成一致意見的情況下才出臺。這也是為什么《航道法》遲遲未能出臺的原因之一。由于《航道法》才剛剛出臺，是否存在“法律打架”的情況還需要用時間來檢驗。

記 者：目前的《航道法》，是否是航運人最初想要的？有沒有不如人意的地方？

蘇國萃：我想河流的任何一項功能都不能是一家獨大、凌駕于其它功能之上的，任何功能也不應該侵害別人的利益，曾經內河航道就是受害方，所以，《航道法》正是基于各方利益最大化的前提制定產生，那么，這種協調不應看作是一種妥協，而是共同發展最有利的保證。

那么，對于《航道法》本身，我倒是有一個補充。關于通航建筑物的管理問題。我國現有的內河航運通航設施的管理大致有三種模式：一種是由水利水電部門在建設水利水電設施時投資建設，并由建設方對其進行管理；另一種是由交通部門投資建設通航設施，并由交通部門管理；第三種則是由水利水電部門投資興建，委托交通部門管理。其中，以第一種情況為主要管理模式，約占八成之多。

由于通航設施管理的利益取向不同，對通航設施的日常管理和維護也不盡相同。如有的船閘不論船多船少一天只開一個閘次；有的船閘每月也只定期開3～4個閘次。這種管理方式很容易使過閘船舶和開閘次數進入惡性循環的怪圈，這樣做是在扼殺航運業的發展。

管理體制不順，多部門利益交織，使航道無法滿足航運要求，即使在同一航道上，由于管理方不同也難以平衡各方利益，無法統一調度，以及信息共享，也難以協調統籌，犧牲寶貴的航運資源。這種低效率的管理方式到了該改一改的時候了。

所以，我建議盡快建立健全有效的通航設施管理體制，明確管理部門，建立管理制度，本著向管理要效率的原則，統籌協調各方利益。通航設施原則應統一由交通行政部門實施管理。