自貿區迎接2.0時代

本刊記者 胥苗苗

去年底，中國政府仿照一年前成立的上海自貿區又新增了三個自貿區，分別是天津、廣東和福建。那么，新增的自貿區如何吸取上海自貿區的成功經驗并結合自身特點出臺更多有實際效果的開放政策將是業界面臨的新課題。

上海自貿區自2013年9月成立運作已一年有余，據可靠消息稱，第二批自貿區名單天津、福建、廣東現已塵埃落定，并且從2015年3月1日起，上海自貿區三大擴展區（陸家嘴金融片區、金橋開發片區以及張江高科技片區）或將與天津、福建、廣東自貿區同時掛牌，屆時，自貿區“2.0”時代將正式起程。那么，回顧上海自貿區政策實施這一年多以來，航運政策的實施效果究竟有多大？新增的三個自貿區如何在改進上海自貿區政策不足的同時復制其成功的經驗？

理想很豐滿 現實很骨感

上海自由貿易區自2013年9月掛牌成立之日起就曾被譽為一場雄心勃勃的自由市場改革實驗。2013年9 月，交通運輸部與上海市政府聯合發布《關于落實〈中國（上海）自由貿易試驗區總體方案〉加快推進上海國際航運中心建設的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），涉及一系列涵蓋自貿區建設發展的新航運政策。主要包括允許外商控股設立中外合資、合作企業經營國際船舶運輸業務；允許外商以合資、合作形式從事公共國際船舶代理業務，外方持股比例放寬至51%； 放寬中外合資、中外合作國際船舶運輸企業的外資股比限制，由國務院交通運輸主管部門制定相關管理試行辦法；允許中資公司擁有或控股擁有的非五星旗船，先行先試外貿進出口集裝箱在國內沿海港口和上海港之間的沿海捎帶業務；允許設立外商獨資國際船舶管理企業等。值得一提的是，上海自貿區首次采用了負面清單的全新管理模式。負面清單是以否定表達方式闡明禁止外商投資或參與的中國航運服務相關政策，沒有列在負面清單之內的航運業務視為當然開放，從而進一步擴大航運服務業的開放力度。

可以說，隨著中國首個自由貿易實驗區在上海成立，這片僅有28.78平方公里的區域嘗試著中國最大限度的改革。從《中國(上海)自由貿易實驗區總體方案》（以下簡稱《總體方案》）來看，航運業也會分享到一定的“紅利”。根據相關政策的放開，再加上目前上海國際航運中心洋山深水港主航道正式實行雙向通航，業界預測這些都將進一步提升上海自貿區在航運方面的競爭力?！犊傮w方案》允許中資非五星旗船在國內沿海港和上海港中資之間的沿海捎帶業務，這就意味對公司降低中轉成本將帶來利好。船舶管理公司政策的放開，讓中國的航運企業意識到船舶管理作為專業的服務行業的重要性。特別是允許外資船舶公司在自貿區設獨立的法人公司，從事國際船舶管理業務，將對以前只是關起國門自營自管的中國船舶管理公司產生鯰魚效應。放開之后對于國內的航運公司有沖擊，但也會促進國內公司的管理水平。港口方面，業界預測《總體方案》中關于航運服務業放開的相關原則，會為上海港集團打造國際航運中心港口帶來利好。

然而，就在各方對上海自貿區寄予厚望之時，有研究機構卻發現其航運業相關開放政策并未達到設想的效果。上海國際航運研究中心秘書長真虹教授曾對媒體公開表示，通過對上海自貿區航運業相關開放政策的評估發現，多項政策放開后收到的效果并不明顯。據交通運輸部水運科學研究院發展中心主任寧濤透露，最近，中遠的一條方便旗船獲得了評估，可以從事沿海捎帶業務。而船舶管理公司方面目前只有一家全世界最大的德國船舶管理公司進駐了自貿區，但進駐以后卻因為不具備相關資質而無法開展業務。從這方面來看，中資船舶的沿海捎帶和外資公司的進駐因為上海自貿區的政策取得了一點效果，但效果可以說微乎其微。

此外，記者在采訪其他業內人士時還了解到，船舶管理公司政策放開后，相關外商獨資企業落地并不積極，據說只成立了兩家，原因是他們不能管理中國籍船舶、不能從事中國船員勞務市場；允許中資公司擁有或控股擁有的非五星旗船進行沿海捎帶業務效果也不好，因為只能捎帶至上海港的貨物，海關操作困難；允許外資控股國際海上運輸業務的政策放開后，事實上只有一家德國公司進駐。相比于2013版的航運業負面清單，2014的版本開放力度進一步加大了，仍然列入負面清單被限制的業務包括投資水上運輸公司、國際海上運輸業務、國際船舶代理業務、外輪理貨業務以及國家海運裝卸和堆場、國際集裝箱站和堆場業務等。由此可見，上海自貿區這塊自由貿易的實驗“良種”在經過一年多的實踐檢驗后發現，實際效果與理想預期還存在一定差距，尤其是在航運政策實施效果方面更是差距明顯。

提升自貿區效果需過“三關”

借力自貿區契機，加快推進上海國際航運中心建設，是相關各方對上海自貿區航運政策的基本共識和定位，但實施效果卻不夠理想，那么原因何在呢？

首先，目標定位不明確是其一大硬傷。定位不明導致頂層設計混亂。上海航運經紀人俱樂部秘書長劉巽良在其自媒體中曾直言不諱地提出過這一觀點。香港理工大學物流及航運研究系教授呂錦山認為，上海沒有達到應有的成效,主要是其政策的目的性不明確。呂教授認為這一點與臺灣自由貿易港區不成功有相同之處。對此，寧濤也表示，上海自貿區特別是航運業政策的實施效果不佳，最根本的一個原因是開放的目的性不明確。再就是原有的很多配套措施都是在過去正面清單思路下制定的，推行負面清單后，很多下位的配套措施就顯得不匹配。另外，上海自貿區在開放過程中通過“試錯”方式來發現問題，然后再不斷完善，從某種程度上會影響企業參與的熱情。對企業來說，他們沒義務陪著這些尚不成熟的政策一起試錯，更何況企業也要因此承擔一定的試錯成本。

其次，作為典型的國際性行業，航運業自始至終都處于國際競爭環境當中，自貿區的各項措施能不能跟國際接軌也是能否產生實際效果的重要原因。寧濤表示，航運業的市場是國際化的市場，市場基本都在海外，競爭對手也主要來自海外，那么我們的整套經濟政策應該是和國際相持平的。其中最核心的一點就體現在稅費方面。目前的情況是，上海自貿區開放了一些交通運輸政策，但稅賦方面減免卻沒有實質性改變。企業都是很現實的，如果沒有實質上的優惠很難真正吸引到企業進駐。據了解，上海自貿區在財稅政策上并沒有大的改變。專家指出，目前我們最大的短板就是稅費比別人高，如果不動經濟政策（包括稅收和財政補貼政策），即使是把交通運輸的所有配套措施都完善了，國外企業也不會進駐。

香港理工大學物流及航運學系副教授羅梅豐對此也認為，通過比較香港和內地的商業環境，香港對國際航運是零稅率的，但這僅僅涉及進行貨運的船公司，在香港注冊登記的從事港航服務業的公司比如船舶買賣、船舶租賃中介等是按照香港的一般企業在征收稅費。這些公司的最高所得稅大概是16%。香港、新加坡的稅費相差不大。但中國內地如果按照國內企業標準進行征稅，則稅率約為40%。內地和個人所得稅比香港也高很多。企業如果綜合考慮各方面因素的話，就目前的狀況可能更多會考慮香港和新加坡而不是內地上海。中國要吸引在國外登記的船舶回歸稅費是很重要的一個問題。雖然有特案退稅政策，但這種政策還是遠不如在國外登記的稅費低。

另外，相關管理部門的效率問題，以及自貿區在為企業提供法律、金融以及外匯流通等服務方面的問題也都影響了航運政策的實施效果。羅梅豐認為，自貿區自成立之初就是一個通過自由貿易經濟手段來測試我國行政管理部門從上到下有哪些不足的“試驗田”，是一個用經濟體制改革倒逼政治體制改革的很好方法。我們以前的經濟發展很大一部分依靠勞動力紅利，但在勞動力紅利逐漸消失以后，那么政策方面的紅利能否填補進來就顯得格外重要，如果相關政府部門的效率得以提高可能會釋放出更大的生產力。他進一步指出，上海自貿區的最大意義就在于找出我國管理部門中效率方面存在的問題。就拿設立自貿區來說，海關的通關效率就是一個很重要的因素。海關的作用能夠讓一個自貿區起到境內關外效果是最好，還有就是外匯進出的便利程度。在國際航運中，收費很多都是外匯，如果企業在中國注冊公司，那么外匯的進出就需要受到外匯管理局的控制，而且現在人民幣的兌換也不是自由兌換，所以這些因素都是制約自貿區航運發展的因素。對于在國際航運交易過程中發生的糾紛在何地進行訴訟或仲裁，對企業而言也非常重要。如果訴訟中涉及外方，那么他們的仲裁首選地肯定是國外，而不是中國內地。羅梅豐最后強調，要發展好自貿區對政府而言最重要的一點不是如何去“管”，不是去制定“準入原則”，而是如何用簡單明了的優惠政策去吸引商戶，并為區內企業服務， 讓它們感受到實實在在的好處。

除上述幾個原因以外，據記者了解，業內人士還認為上海自貿區在準入方面做得工作相對較多，但在實施落地方面的工作則較少。目前更多的工作重點是放在了負面清單和投資的對外開放上，而對于行政手續上的一系列開放則是說多做少。

上海經驗的“選擇性”復制

上海自貿區在成立之初就明確了它的“實驗區”地位，它承擔的一個作用就是要向各個地區輻射。去年底，中國政府仿照一年前成立的上海自貿區又新增了三個自貿區，分別是天津、廣東和福建。據知情人透露，上海自貿區三大擴展區或將于3月1日與天津、福建、廣東自貿區同時掛牌，四地自貿區將統一適用2015版負面清單。那么，新增的自貿區如何吸取上海自貿區的成功經驗并結合自身特點出臺更多有實際效果的開放政策將是業界面臨的新課題。

對此，寧濤認為，新增設三個自貿區的初衷仍然和上海一樣，是為了適應美國的更高端的自由貿易協定《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP），中國提出自貿區的負面清單完全是將《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）的整套規則搬進自貿區里做實驗，或者說是壓力測試，看看中國的經濟和管理體制到底適用于哪種放開。因此，可以說新增三個自貿區也是基于這樣一個大的背景。之所以選擇廣東、福建、天津港實際上是因為廣東對接港澳、福建對接臺灣，天津是京津冀一體化，以及可能對接未來的中韓自貿區。這幾個區域都可能是中國未來對外開放重點區域的一個橋梁地區，通過這幾個區域的橋梁作用來加速中國融入世界。當然，未來中國融入全球化不僅有機遇也會存在風險，而這些區域可能承擔了風險檢驗的使命，或者說對全國其他地方的進一步開放起一定的示范作用。

新增的自貿區首先要基于上海模式，吸取其成功經驗。據商務部相關人士透露，上海自貿區取得了很多的成果，這些成果有些是第二批自貿區可以直接拿過來用的。但怎樣用，用得好，是值得討論研究的問題。據了解，商務部評估論證了上海自貿區運行一年多形成的經驗措施，可分為三種形式向全國推廣，即部分可以在全國復制推廣；部分需要有條件、或需要分地區、分階段逐步復制推廣；部分則需要上升到規則、規范后再復制推廣。對此，羅梅豐認為，上海成立自貿區時的負面清單內容很長，但現在已經變得很少，在這方面，其他幾個自貿區完全可以跳過這個過程，直接吸取上海自貿區的經驗。他建議，這三個自貿區應更多地從國家長遠的發展戰略出發。

新增的自貿區還應具有“地方特色”。寧濤認為，這三個新增自貿區的定位和上海也有所區別。據介紹，這三個區域在復制上海經評估以后可推廣經驗的同時，還要結合自己的產業特征、區域特點、提出具有自己特色的方案。目前這三個自貿區的新方案可能還在進一步制定中。上海自貿區可復制可推廣的經驗不僅要向新增的這三個自貿區推廣，還可能會向其他的綜合保稅區進行推廣。相當于共性的經驗可以復制，但是每個區域還應該有自己各個區域有特色的方案出臺，而且彼此的定位可能還都不太一樣，但其核心都是以開放促改革。

此外，專家還建議，新增的三塊自貿區首先應該明確開放目的，在啟動前做一個相對系統的評估，使得上上下下的步調能取得一致，也使得管理部門在做決策時能夠更加游刃有余。總之要對上海自貿區之前的一些做法進行調整。羅梅豐表示，其實中國自貿區的定位還是以持續性的貿易為主，但在其他航運服務業方面的確還有很長的一段路要走。上海作為一個實驗區，通過一年多的實驗，可以推廣的成功經驗可能很快會在其他地方得到應用，而其他地方雖然設立自貿區的時間較晚，但并不一定會比上海發展得慢，甚至可能會因為開放的力度更大而趕超上海的發展。如果整個沿海地區都發展起來，再由沿海地區帶動內陸地區的發展，那么中國整體經濟的發展就可以再上一個臺階。也就是說，新增這三個自貿區是國家出于對整個經濟層面的考慮。相信將來中國還會成立更多的的自貿區。屆時，即使中國的稅賦不能降到和香港及新加坡一樣，但是可以在現有的基礎上有很大的下降。如果稅費降低了，那么政府也勢必要降低成本，提高效率，消除腐敗。從長遠發展來看，自貿區只是一個暫時的現象，等到全國各地都發展起來都從事自由貿易以后，就沒有自貿區的概念了，到那時才是當下設立自貿區的真正意義所在。