資源型地區集體林權改革中存在的問題

李明

摘 要：資源型地區生態環境的脆弱性要求其改革應有獨特思路，不能盲目照搬南方“確權到戶”的林改方法，應充分考慮當地的自然環境和人文生態。

關鍵詞：集體林權改革；資源型地區；生態效應

作為中國土地制度改革重要內容的新一輪集體林權制度改革（簡稱林改）與土地家庭承包經營一樣，具有重要而深遠的歷史意義。隨著林改實踐的深入推進，林改問題成為社會各界關注的焦點問題。但學界關于林改的研究大都基于非資源型地區，很少關注資源型地區。在這種生態環境極其脆弱的背景下推行集體林權改革，應充分考慮當地的自然環境和人文生態，注重林業的生態效應，激發農民植樹造林的積極性和主動性，提高農民護林防火的責任和能力，不能盲目照搬南方林改中的“確權到戶”。否則，花費巨大行政成本推行的林權改革，不僅解決不了農民增收的問題，還會給生態環境的保護埋下隱患，最終為社會災難和自然災難的泛濫提供條件。

1 資源型地區林業應注重生態效應

煤礦開采必然會對當地生態環境造成極大破壞，因此，造林綠山是煤礦開采首先需要支付的成本。這就是說，林業是決定資源型地區生存環境和人民命運的關鍵因素，是礦區居民在煤礦資源開采中應該共享的最基本的公共福利之一，沒有了林業發展，也就沒有了生存和發展的基本條件。所以，國家在審批煤礦資源開采資格的同時，必須附帶一個造林計劃，從煤礦開采的利潤中拿出一部分資金，專門從事造林事業，以保持生態平衡。鑒于以上分析，資源型地區的林改應特別注重林業發展的生態效應，需要采取最有利于生態保護的辦法和措施進行林改。所以，資源型地區的林改采取什么方式，是農村集體產權？還是分山到戶？或是農民經濟合作？要取決于生態保護的需要，而不是農民物質利益的需求。也就是說，資源型地區林改重在解決生態保護的問題，而非增加農民收入的問題，這是資源型地區林改與非資源型地區林改最大的區別。因此，從生態保護的視角來看，花費巨大行政成本進行以林地承包到戶為主的林改，未必能夠達到“保護生態環境、增加農民收入”的林改目標。因為林地承包到戶的目標就像當年的土地承包一樣，注重農民對林木的所有權和林地的使用權與自由經營權，其目的在于提高林木和林地的經濟效益，增加農民收入。而生態保護是一種公益事業，需要依靠人們的公共意識和公益精神去完成，需要通過宣傳教育等方式，增強農民保護生態環境的意識，激發農民保護生態環境的熱情，提高農民保護生態環境的能力。當保護生態環境和增加農民收入之間發生沖突時，理所當然是從大局出發，保護生態環境。按照國家公益林和商品林的分類，立地條件好、采伐和經營利用不會對生態平衡和生物多樣性造成危害區域的森林和林木屬商品林，生態區位重要或生態脆弱區域的森林和林木屬公益林。適合于南方的集體林地分山到戶或承包到戶的林改辦法，并不一定會適合資源型地區，還可能給資源型地區生態安全帶來威脅。弄清這個問題，資源型地區林改就可以節省大量的行政成本，加快林改進程，提高林改效益。

2 資源型地區應注重植樹造林

南方的自然條件和氣候條件特別適宜樹木的生長和林下經濟的發展，可以形成林業產業鏈，所以，林地是南方農民重要的生產資料，在增加農民收入、發展農村經濟中與耕地發揮著同等重要甚至更為重要的作用。農民不可能把時間和金錢投資到林地和林木的經營中，這是和南方林改的又一個區別。

3 資源型地區應注重護林防火

從目前來看，森林管護工作依靠農民自覺難以達到，依靠國家監管成本太高，因此給護林工作造成很多困難。以禁止放牧和亂砍濫伐為例，農戶在自家林地放牧損害的是生態林，毀壞的是公共生態資源，這家的羊啃了鄰居的林木，造成的是影響社會和諧的鄰里糾紛；亂砍濫伐就更難阻止。改革開放初期的分山到戶就曾經出現過嚴重的亂砍濫伐現象，導致山林資源遭受巨大損失。

4 應處理好林改與農民意愿的關系

農村集體林業用地所有權屬農村集體，由本集體經濟組織的成員共同擁有。所以，農村集體林業用地要不要分、如何分等問題，應有集體經濟組織成員通過村民會議或村民代表會議的方式共同決定。在這種情況下，如何引導農民正確表達自己的林改意見，如何處理好林改與農民意愿的關系，是林改能否成功的關鍵。林改應該尊重農民要不要造林護林的意愿，而不是農民要不要分山分林的意愿。集體林權改革作為一項重大的公共政策，要承載“林業發展、林區和諧、生態良好、資源增長”的多項任務，是一個多屬性目標的政策領域。而在資源型地區，因其脆弱的生態環境，需要重視其生態效益的優先性，從而最終確保其林改的經濟效益、社會效益和生態效益的平衡統一。endprint