建構有效遏制隱性利益的社會機制探析

摘 要：近年來官員隱性利益挑戰社會的公平正義，成為社會的一大肌瘤。隱性利益的最大特點是隱蔽性，造成監管困難，因此必須從法律、制度、監督等方面構建一個縝密的監管系統，以最大限度的遏制官員的隱性利益。

關鍵詞：官員；隱性利益；機制

官員隱性利益是指官員利用手中的特權獲得的非正當性收益，主要包括官員的隱性收入和各種隱性特權，如各種福利、子女上學與就業的便利，通過評選獲得本不該屬于自己的種種獎項和稱號以及延伸的“含金”收益等。官員隱性利益有三大特點，即隱蔽性、權力性和非正當性。隱蔽性造成監管極其困難，權力性和非正當性造成與群眾利益的直接對立，挑戰政府的公信力。因此官員隱性利益的危害極大，如何遏制官員隱性利益已經成為學界研究重點。由于隱性利益監管的難度較大，因此必須從法律、制度、監督等方面構建一個縝密的監管系統，以最大限度的遏制官員的隱性利益。

1 隱性利益產生的原因及實質

1.1 官員隱性利益的核心是權力，實質是公權私用

由于社會事務的復雜紛繁，權力的所有者必須把具體的權力按一定的組織體制和一定的程序委托給權力使用者去具體運用。權力的具體使用者是生活在現實社會中的具體的個人，他們有各自的個人利益、個人思想和個人情感，這些都在一定程度上決定了權力使用者是否真心實意地為權力所有者效力，在權力運行過程中是否體現權力主體的意志，代表權力主體的利益。也就是說，在權力“所有權”與“經營權”分離的情況下，權力的運行存在著是否能夠遵循權力主體意志和代表權力主體利益的兩種可能性，這兩種可能性就是理想的權力功能和權力腐敗。人都難免有認識的局限性和道德水準的不平衡，權力本身固有的無限擴張性、占有性和排他性的特征，對掌權者具有天然的腐蝕性，使掌握它的人傾向于進一步擴張權力，并通過它的運用來追求自身利益的最大化。權力本身不是掌權者所追求的最終目的，而只是掌權者為達到某種目標、實現某種價值、取得某種利益的工具和手段。官員隱性利益的產生就是公權人物為了私利或小集體利益而利用權力，這與權力的公共性要求是相違背的。

1.2 我國官員隱性利益產生的根源主要是體制原因和神秘化的權利模式

官員隱性利益產生的體制原因主要是粗疏化的體制結構。這種粗疏化的體制結構體現在只提出籠統而含糊的目標，對實現這種目標的手段只提出相當原則性的要求。在實施的層面上，其程序化和規則化程度很低，執行者具有較大的隨機處置空間，在利益驅動下就成為暗箱操作的灰色空間。保護甚至拓展為暗箱操作的灰色制度空間，在某種程度上，已經成為了一種有意識的自覺行動。在有關腐敗研究中，有人發現這樣一種新的趨勢：由尋租到有意設租。所謂設租，就是利用手中掌握的權力，為權力的服務對象設置關卡與障礙，向相關人員和機構直接收取或間接“逼”其交納通向正當權利和利益的“過路費”。而這種設租的過程，有許多就是通過拓展制度的灰色空間實現的。

從權利的運作程序上講，隱性利益產生于神秘化的權力模式。政務活動的高度神秘化為隱性利益提供了庇護的外衣。在我們現實生活中，一般的公務、經濟、社會生活數據，往往成為一般民眾不得與聞的“秘密”；黨政機關不是民眾可以自由進出的場所，反而成為戒備森嚴的“軍事重地”，這幾乎是一種常態現象。在這樣的權力模式之下，權力的暗箱操作幾乎是必然的。雖然權力的運行有著種種的內部規則和程序，但政務活動的高度神秘化，必然會使抑制權力暗箱操作的因素失去足夠的力量。

官員隱性利益是目前官本位惡俗的根源和腐敗的溫床。官本位的特征，是一朝當官，多方受益，且官越大，受益越大。結果是，有些人為升官，不惜跑官買官，不擇手段，甚至不惜鋌而走險，蛻變為貪官、腐官。因此，官員隱性利益產生的原因，主要是混淆了掌權用權的目的，模糊了權力行使的范圍，扭曲了執政為民的觀念，滋生了濫用權力的作風。

2 隱性利益的遏制機制探析

削除官員隱性利益，是一項系統工程，需要從完善體制、透明行政、壓縮暗箱操作的制度空間、建立官員財產申報制度、完善監督制度等多項制度改革與之配套。

2.1 建立有限政府，改革粗疏化的體制，壓縮權力的灰色空間

從當前權力配置的特點來看，公權力存在暗箱操作，是官員隱性利益難以禁止的主要原因。穿透“暗箱黑幕”的辦法，主要就是陽光行政，一是陽光權力，二是陽光財政。腐敗分子主要靠公權和公款勾兌私利，“暗箱黑幕”則為這種勾兌提供了絕佳保護，而在陽光之下再想亂伸手就沒那么容易了。

第一，打造陽光權力首先從建立有限政府開始，明確官員的有限權力與責任。過去的權力處于無法監督狀態，一個重要原因就是主要領導人的權力是模糊而無限的，甚至常有以父母官自居的官員標榜自己“大事小情都得管”。建立有限政府就是要明確每一個行政官員的具體權力，職責范圍。當然確定權力的依據是法律，對沒有法律依據的，與相關法律抵觸的堅決取締，確定的每一項權力都要有明確的法律法規依據，使權力行使的過程成為運用法律法規的過程。權力的行使人，以及與權力相聯系的職責是明確的，也即誰擁有和行使這項權力，誰就要對此負責。

第二，明確和公開權力的流程。人們經常抨擊的“濫權”、暗箱操作現象就是發生在權力行使的過程中。權力在暗箱操作中失去監督的可能性，恰恰就在于權力行使的程序化程度過低，權力行使的步驟、規則均模糊不清。

凡法律法規明確規定程序的，依照法定程序制作流程圖；法律法規沒有明確規定的，依照工作程序逐項標明具體承辦崗位、職責要求、行政相對人的權利、投訴舉報途徑等，形成工作流程。這種流程圖細化到具體的細節，如“誰來辦”、“怎么辦”、“什么時間辦結”。同時對每一項行政權力的運行時間、運行條件、運行信息反饋、操作規程都有剛性約束，如“過期不辦，視為默認”，“一次簽字，不能修改”等

第三，以網絡為平臺，使權力透明運行。對政府信息公開應當遵循的原則、范圍、程序、責任等方面做出明確規定，通過政務網站、新聞媒體、新聞發布會、政府公報等形式，把各級政府及其部門的辦公地址、聯系方式、職權目錄、人員分工、辦事條件、辦事程序、服務承諾、工作紀律和責任追究等情況進行全面公開。網絡提供的平臺，不但使權力得以透明運作，而且使得權力透明運作的過程成為民眾與政府互動的過程

2.2 建立陽光財政，實現公共資金和資源管理的透明化

只有讓老百姓看得到公共財政的運行，能參與監督，能說話，才能夠杜絕不正之風，杜絕尋租行為，杜絕公共資金的流失。國家財政資金通過“條條”（部門）渠道分配到各地的部分存在嚴重管理漏洞，有大量資金脫離了財政管理程序，透明度低，濫用和漏失嚴重，國有固定資產投資項目層層轉包、工程款層層剝皮、營私舞弊現象嚴重，漏失巨大，施工單位實際拿到的工程投資還不到工程撥款的三分之一等等。針對這種情況從中央到地方必須建立嚴格的公示制度，中央政府每項撥款數目，具體用途，撥到哪個部門，撥款日期，使用日期要具體公示，使人們一目了然，清清楚楚。地方政府何時接到撥款，何時開始使用，每項開支進程要隨時公布，項目結束對整個資金的具體使用情況再整體公示，以便審計部門和老百姓監督。

2.3 建立法治社會

針對行政許可和審批中的尋租行為，很多人提出簡化審批程序，減少審批部門。但是我覺得這樣只能是隔靴搔癢，不能解決根本問題。再少的審批部門還是有，不可能沒有審批部門。應該從根源上去解決這一問題，那就是用法律保護被審批者的利益。只要手續合法，遇到審批過程的推三阻四，只要反映到有關部門，必須馬上督辦，而且要給與審批者一定的處分。對于不合法，希望利用金錢的力量達到目的的項目，一旦查出，不管項目進行到什么程度，一律撤銷，損失自負。對于項目審批的經辦人懲罰要狠，能夠起到警示后人的作用。

2.4 建立規范的現代預算制度

預算外收入已成為官員隱性利益的主要渠道，要剝除官員的隱性利益就必須徹底消滅預算外收入。現代預算制度要求將所有的政府收支統統納入預算，其根本目的就是為了控制和約束政府的財政收支權。現代政府的所有收入，絕大多數來自納稅人的財產讓渡，因此，政府怎樣取得收入，取得多少收入，納稅人必須知情。政府如何使用財政資金，用于什么方向，使用效果和效率如何，納稅人必須要進行審議和審計。如果政府將一部分收支拒絕納入預算，拒絕接受審議，那么，預算外收支便脫離人民的監管，成為政府的小金庫和秘密資金，政府將會根據自己的意愿決定其收入與支出，腐敗將不可避免。而我國的預算制度不具有現代預算制度最為關鍵和核心的統一性和法制性的特點，是只有一部分收支列入預算，而相當一部分預算收入以及支出，根本沒有納入預算，無法接受人大的監督。因此，必須對此進行修改。

2.5 加大監管力度，完善監督制度

再完善的制度也會有漏洞，因此要遏制官員的隱性利益還必須接受人民群眾的監督，使權力回到權力所有者的利益軌道上來。要真正實現人民群眾的監督，必須完善我國的監督體制。

針對監督制約主體受制于監督制約客體，缺乏必要的獨立性與應有的權威性，使監督流于形式問題，必須建立獨立的監督主體，樹立它的權威性，在實施監督的過程中不受監督制約客體的任何影響，使監督主體能夠挺直腰桿，敢于監督。這是實施有效監督的第一步。為此必須改革我國的監督體制，使監督機構獨立于被監督者之外，不受監督者的制約。從中央到地方形成一套獨立的監督體系，實行垂直管理，直接受中央紀委的領導，而不受當地黨政機關的領導和制約。只有擺脫了這種人身依附關系，才能真正使監督有效。而對于各級紀委也要成立專門機構來監督他們，以防紀委和權力勾結在一起，共同侵蝕老百姓利益。我們不妨借鑒英國經驗，英國從1980年代末就實行了執行局管理體制。執行局是設在部門內部的準行政機構，負責人是首席執行官。執行局實行經理（負責人）負責制， 經理職位向全社會開放，競爭錄用。由于執行局是一個行政執行實體，名義上實施的是聘用制管理，其運作不同于傳統的政府官僚制管理方式，在行政執行運作實踐中一定程度上引入了市場機制。如果績效好，就給高工資；如果做得不理想，聘期結束時就可以解聘。這種體制是把市場的供求關系和競爭法則引入公共行政執行中，以改變政府部門的行政績效和運作效率，更好地滿足公眾的需求，在學界認可度較高。

針對政務公開的透明度不高，信息不靈，影響監督制約活動的及時性和準確性問題，必須強制實施信息公開，使人民群眾有監督依據。我國的一切權利都是屬于人民群眾的，一切權利的運行都要接受人民群眾的監督。人民群眾的監督最能體現當家做主的意志，而且人民群眾在監督過程中無所畏忌，這一監督應該是最有效的。但是由于公權力的暗箱操作，政務公開的透明度不高，盡管信息公開條例已實施兩年多，但在權力內部的運行中，信息不對稱、信息屏蔽現象仍較嚴重，這為公權濫用提供了土壤，從而給人民群眾的監督造成了困難，甚至無法監督。因此要實現人民群眾的有效監督，信息公開，政務透明，充分保障公民的知情權，才能使權力真正在陽光下運行。信息公開首先要國家出臺《信息公開法》，強制執行，對執行政務的過程中，如有故意屏蔽信息，信息公開避實就虛等問題，本著“分級負責、下管一級”的原則，重點就應公開而不公開，公開而不全面、不及時、不真實，權力運行不規范，監督管理不到位等情況做出相應規定，明確責任追究的具體事項和操作辦法，違者要嚴懲。其次，關于信息公開的質量問題。就我國各級政府公開的預算草案來看，即使是公布的數據，公眾也很難對其進行處理和判斷。甚至一些專家，對那些數字也往往是霧里看花。因此，一些看起來似乎明確的信息，實際上是無效信息。比如用相對數對應絕對數，用絕對數對應相對數等，這種最簡單的辦法也使得透明財政成為空談，因此，必須提高信息公開質量，避免流于形式。再次是信息不對稱問題。政府的信息是大量的，所涉及的規則和程序相當復雜，有的甚至非專業人士也無法處理。以專業對專業，是解決信息不對稱的惟一辦法。因此，需要通過其他制度建設解決信息不對稱問題。

取信于民很重要的一條是政府誠信，政府帶頭把規矩立起來，并且帶頭遵守，不能讓“潛規則”大行其道。制度管人、管事，重在管用。沒有細化、管用、易于操作的制度規則，“潛規則”就會大行其道；有了規則不去遵守，“潛規則”同樣會大行其道。我們必須用正規則勇敢面對“潛規則”，遏制“潛規則”，這是法治政府、向人民負責的政府必須勇于面對和著力做到的，也是對黨的事業負責，對領導干部的愛護。

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作者簡介

薄運玲（1972-），女，漢族，河南商丘人，北京信息職業技術學院教師，副教授，主要從事思政課的教學和研究。